Zorgwoningen en -complexen in het bestemmingsplan

Zorgwoningen en -complexen in het bestemmingsplan

De behoefte om langer zelfstandig te wonen en het scheiden van wonen en zorg heeft de afgelopen jaren tot veel uitspraken geleid over de plaats van zorgwoningen en woon-zorgcomplexen in het bestemmingsplan. De ruimtelijke consequenties van woningen zijn namelijk groter dan die van een zorginstelling. Te denken valt aan een hogere parkeerbehoefte en verkeersgeneratie. Maar ook de onderzoekslasten zijn anders. Zo zal het voor een krimpregio met een vergrijzende bevolking in het kader van de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking moeilijk zijn om aan te tonen dat behoefte bestaat aan reguliere huisvesting. Voor zorgwoningen zal die toets in beginsel slechts een formaliteit zijn. In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt dan altijd de vraag aan de orde of sprake is van de bestemming ‘Wonen’ of juist ‘Maatschappelijk’. In dit artikel wordt hierop uitgebreid ingegaan.

‘Wonen’ of ‘Maatschappelijk’

Een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet worden getoetst aan onder meer de gebruiksvoorschriften van het geldende bestemmingsplan. Als het bevoegd gezag wordt gevraagd handhavend op te treden omdat het gebruik in strijd zou zijn met het geldende bestemmingsplan, zal hetzelfde gebeuren.

In een meerderheid van de geldende bestemmingsplannen is bepaald dat gronden die bestemd zijn voor ‘Wonen’ geschikt zijn voor een (eengezins)woning. Een ‘woning’ wordt veelal gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.

De Afdeling heeft hierover al talloze malen overwogen (zie onder meer uitspraken van 28 juni 2006 en 5 maart 2014) dat, “naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met de woonbestemming verdragen, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners.”

Derhalve rijst de vraag wat wordt verstaan onder “nagenoeg zelfstandige bewoning” en “een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners” om te bepalen of sprake is van ‘Wonen’ dan wel ‘Maatschappelijk’. Uit de jurisprudentie valt af te leiden dat sprake is van ‘Wonen’ indien:

  • de dagbesteding of het werk buitenshuis plaatsvindt (zie onder meer uitspraken van 19 mei 2010 en 24 augustus 2011);
  • er geen sprake is van 24-uur zorg of therapie (zie onder meer uitspraken van 24 mei 2006 en wederom 28 juni 2006);
  • er geen sprake is van verplichte aan de bewoning gekoppelde zorg (zie onder meer uitspraken van 25 maart 2015 en 4 oktober 2017);
  • de begeleiding is gericht op de dagelijkse bezigheden van de bewoners (zie de uitspraak van 14 november 2012);
  • de begeleiding er niet op is gericht om bewoners te leren later zelfstandig te gaan wonen (zie onder meer uitspraken van 10 augustus 2011 en opnieuw 5 maart 2014);

respectievelijk:

  • indien de bewoners gezamenlijk eten (zie wederom uitspraken van 28 juni 2006 en 5 maart 2014);
  • er gemeenschappelijke ruimtes en/of voorzieningen zijn waar de bewoners gebruik van kunnen maken (zie tevens opnieuw uitspraken van 28 juni 2006 en 19 mei 2010).

Als niet aan voormelde voorwaarden wordt voldaan, zeker waar het betreft de “nagenoeg zelfstandige bewoning”, dan is een bestemming ‘Maatschappelijk’ waarschijnlijk meer passend.

Dat de bewoners een CIZ-indicatie gebaseerd op 24-uur zorg per dag nodig hebben om toegelaten te worden, zegt in beginsel niets over aard en de mate waarin die zorg wordt uitgeoefend en dus over de bestemming. Het is slechts een ‘indicatie’. In de uitspraak van 14 november 2012 heeft de Afdeling aan die verplichte CIZ-indicatie geen conclusies aan verbonden. In de uitspraak van 25 maart 2015 heeft het ertoe bijgedragen dat de Afdeling heeft overwogen dat sprake was van een maatschappelijke functie.

Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplan 2012

Als het een verzoek tot handhaving dan wel een aanvraag voor een reguliere omgevingsvergunning betreft, is de klus in beginsel geklaard zodra duidelijk is onder welke bestemming het gebruik valt. Dat is echter niet het geval indien een nieuw bestemmingsplan moet worden opgesteld.

In artikel 2 van de ministeriële Regeling standaarden ruimtelijke ordening is namelijk bepaald dat de planwetgever – veelal de gemeenteraad – bestemmingsplannen moeten vormgeven en inrichten overeenkomstig de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplan 2012 (SVBP).

De SVBP geeft normen voor de opbouw van de planregels en voor de digitale verbeelding van het bestemmingsplan. De planregels en de verbeelding zijn namelijk het juridisch bindende deel van het bestemmingsplan. De toelichting is dat niet, ondanks dat juist die toelichting de bedoeling van de planwetgever beoogt weer te geven. De SVBP heeft daarom (ook) geen betrekking op de toelichting van het bestemmingsplan.

Ten behoeve van de eenduidigheid in de naamgeving en digitale verbeelding van bestemmingsplan is een functielijst opgesteld die als separate bijlage naast de SVBP van toepassing is. In deze functielijst wordt voor een aantal functies een vaste hoofdgroep (bestemming) voorgeschreven. In de functielijst worden bijvoorbeeld een ‘zorgboerderij’ en ‘zorginstelling’ geschaard onder de hoofdgroep ‘maatschappelijk’. Een ‘zorgwoning’ valt daarentegen onder de hoofdgroep ‘wonen’.

Dit brengt met zich mee dat de planwetgever gronden niet mag bestemmen als ‘Wonen’ met de functie ‘zorginstelling’. “Voor de functie “zorginstelling” is in hiervoor weergegeven systematiek van de SVBP in de functielijst de hoofdgroep maatschappelijk voorgeschreven.” De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit in een uitspraak van 29 april 2015 overwogen.

In diezelfde lijn is het een planwetgever evenmin toegestaan gronden te bestemmen als ‘Maatschappelijk’ met de functie ‘zorgwoning’.

Indien de planwetgever er dan ook voor kiest om aan gronden een functie toe te kennen, dan doet hij er verstandig aan om te bekijken of deze functie in de functielijst behorende bij de SVBP voorkomt. Op die manier kan worden voorkomen dat de verkeerde functie aan de verkeerde bestemming wordt gekoppeld.

Komt de gekozen specificatie overigens niet voor op de functielijst of is er geen hoofdgroep bij de functie gegeven, dan mag de planwetgever zelf kiezen welke het meest van toepassing is. Uiteraard geldt ook dan als uitgangspunt dat de functie moet passen binnen de hoofdgroep, zodat wordt voorkomen dat een 24-uurs zorgvoorziening wordt bestemd als ‘Wonen’.

Definities

De SVBP noch de functielijst kennen definities voor de hoofdgroepen en functies. Als de bestemming en functie dan ook zijn gekozen, dienen deze begrippen vervolgens door de planwetgever te worden gedefinieerd.

De planwetgever heeft hierin enige mate van (beleids)vrijheid. Toch is het raadzaam om zorgvuldig te definiëren, zoals ik al eerder heb toegelicht in het artikel ‘‘Handleiding voor uitleg van onduidelijke bestemmingsplanregels’.

In een uitspraak van 28 mei 2014 heeft de Afdeling bijvoorbeeld nog overwogen dat, omdat in de planregels een zorgcomplex met de bestemming ‘Maatschappelijk’ is gedefinieerd als “een cluster van zelfstandige zorgwoningen, bedoeld voor bij voorkeur mensen met een (fysieke) beperking, waar zorg thuis geleverd kan worden”, niet is uitgesloten – gelet op de zinsnede “bij voorkeur”, dat alle zorgwoningen zullen worden bewoond door mensen zonder zorgvraag.

Wat had deze uitspraak tot gevolg? De raad werd opgedragen de definitie te wijzigen, zodat het gebruik van de zorgwoningen zou passen binnen de maatschappelijke bestemming.

In een uitspraak van 24 juli 2013 deed zich de situatie voor dat een seniorenwoning werd gedefinieerd als “een woning of wooneenheid bestemd voor zelfstandig wonende ouderen vanaf 55 jaar”, terwijl een zorgwoning wordt gedefinieerd als “een woning of wooneenheid, bestemd voor verzorgd wonen, waarbij extramurale verzorging, verpleging, begeleiding en hotel- en welzijnsdiensten vanuit een professionele zorgverlenende organisatie wordt geboden”.

De Afdeling heeft daarop overwogen dat de definitie van een zorgwoning het gebruik van die woningen door personen zonder zorgindicatie niet uitsluit, anders dan de raad meent. “Zo is niet vereist dat de bewoners van de woningen bij aanvang van de bewoning zijn geïndiceerd voor zorg én dat van die zorg gebruik wordt gemaakt. Gelet hierop bestaat in het plan onvoldoende onderscheid tussen het begrip zorgwoning enerzijds en het begrip seniorenwoning anderzijds, zodat de raad de ruimtelijke gevolgen – met name meer verkeer en een hogere parkeerbehoefte – van een andere invulling van deze locatie ten onrechte niet in ogenschouw heeft genomen.”

Ook deze uitspraak had tot gevolg dat de raad werd opgedragen de definitie van een zorgwoning te wijzigen.

Wat is dan wel een juiste definitie van een zorgwoning? Hiervan zijn meerdere voorbeelden te geven, zoals die van “een woning die gekoppeld is aan een zorgfunctie ten behoeve van de bewoner(s) met een geïndiceerde zorgbehoefte” waarvan de Afdeling bij uitspraak van 13 augustus 2014 heeft overwogen dat deze definitie voldoende concreet en geobjectiveerd is om duidelijkheid te verschaffen omtrent het gebruik dat is toegelaten op de gronden met de aanduiding “zorgwoning”, namelijk wonen in combinatie met zorg.

Conclusie

Zoals hiervoor is toegelicht, is er sprake van een voorzichtige balans tussen ‘Wonen’ en ‘Maatschappelijk’ als het gaat om woon-zorgcomplexen.

Vindt de dagbesteding of het werk buitenshuis plaats, is er sprake van 24-uur zorg of therapie, is er sprake van verplichte aan de bewoning gekoppelde zorg, is de begeleiding gericht op de dagelijkse bezigheden van de bewoners en er niet op gericht om bewoners te leren (later) zelfstandig te gaan wonen, eten de bewoners gezamenlijk en/of zijn er gemeenschappelijke ruimtes en/of voorzieningen waar de bewoners gebruik van kunnen maken, dan is aannemelijker dan sprake is van ‘Wonen’ dan van een maatschappelijke bestemming.

Als de bestemming en functie eenmaal zijn bepaald, dan zal ingeval van een nieuw bestemmingsplan vervolgens nog tot een juiste definitie moeten worden gekomen om te voorkomen dat een ruimer gebruik wordt toegestaan dan beoogd is. Ook daar gaat het helaas vaak mis, maar inmiddels zijn er voldoende voorbeelden voorhanden om het in één keer goed te doen.


Overschrijding van statutaire bevoegdheid door VvE: besluit tot bijdrage is nietig

Gerechtshof Amsterdam 18 september 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:3370 – Twee VvE’s in een winkelcentrum besluiten tot een bijdrage aan het in oude luister herstellen van een (gedempte) gracht. Deze gracht ligt op gemeentegrond. Eén van de eigenaars in een van de VvE’s…
01 november 2018

Verpandingsverboden binnenkort door wetgever verboden

In het zakelijke rechtsverkeer heeft zich een contractuele praktijk ontwikkeld waarbij de overdracht of verpanding van geldvorderingen op naam vaak wordt uitgesloten. Daardoor kunnen deze vorderingen niet dienen als zekerheid bij het aangaan van financieringen. Dit leidt tot een verlies…
10 juli 2018

Bestuurdersaansprakelijkheid buiten faillissement, hoe zit het ook alweer?

Ondernemen zit ons mensen in het bloed. Ondernemen is mooi, uitdagend en het ondernemerschap brengt veel voordelen met zich mee. Het ondernemerschap wordt mede daarom door zowel lokale overheden als ook door bijvoorbeeld de Europese Unie gestimuleerd.[1] Toch is het…
12 december 2018

Aanmelden nieuwsbrief

Ja, ik hoor het graag als Van Riet iets publiceert