Wetsvoorstel Omgevingswet

Op 17 juni jl. is het Wetsvoorstel Omgevingswet aan de Tweede Kamer aangeboden. Maar liefst 26 wetten, zoals de Wet ruimtelijke ordening (Wro), Crisis- en herstelwet (Chw) en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), 120 Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en evenzoveel Ministeriële Regelingen worden ondergebracht in één Omgevingswet, 4 AMvB’s en circa 10 Ministeriële Regelingen. Het wetsvoorstel is al enkele jaren in de maak en het zal nog wel enige tijd duren – nu al wordt gesproken over 1 juli 2018 als vermoedelijke datum van inwerkingtreding – voordat de Omgevingswet een feit is. Omdat de Omgevingswet ingrijpende veranderingen met zich meebrengt, is het echter nooit te vroeg om daaraan aandacht te besteden, zeker niet nu er al overheidsorganen zijn die in de geest van de Omgevingswet werken. Wat zijn de hoofdlijnen van de Omgevingswet?

Omgevingsvisie

De Omgevingswet schrijft voor dat het Rijk en de provincies ieder één samenhangend, strategisch plan voor de fysieke leefomgeving als geheel – dus onder meer de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed – schrijven. Zo’n plan wordt de omgevingsvisie genoemd. Een omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk document dat het beleid voor de fysieke leefomgeving integraal omschrijft. Dit brengt met zich mee dat alleen het vaststellend bestuursorgaan daaraan gebonden is, zodat tegen een omgevingsvisie geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Gemeenten mogen zelf bepalen of zij een omgevingsvisie schrijven, maar als zij besluiten dit te doen, dan mag er per gemeente slechts één omgevingsvisie worden opgesteld.

Programma

Gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk werken het beleid, zoals vastgelegd in de omgevingsvisie, uit in één of meerdere programma’s. Anders dan de omgevingsvisie, is een programma met name uitvoeringsgericht. Een programma bevat dan ook concrete maatregelen voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving, waarbij de nadruk ligt op het bereiken van het doel binnen een beheersbare termijn voor het desbetreffende aspect van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Uitsluitend het vaststellend bestuursorgaan is aan het programma gebonden, zodat ook daartegen geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Het vaststellend bestuursorgaan is niet beperkt tot één programma, zoals het geval is bij een omgevingsvergunning, maar mag meerdere programma’s opstellen. Hierbij valt te denken aan een programma dat gericht is op de (ruimtelijke) ontwikkeling van een bepaald gebied, maar bijvoorbeeld ook een programma dat is opgesteld voor een aspect van de fysieke leefomgeving, zoals recreatie, horeca en/of leegstand.

Decentrale regelgeving

Overheden stellen te veel regels op over de (fysieke) leefomgeving om invulling te geven aan hun taken. In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel wordt zelfs vermeld dat er veel gemeenten zijn die meer dan honderd verschillende bestemmingsplannen en meer dan twintig andere verordeningen over de (fysieke) leefomgeving kennen. Hierdoor is de regelgeving op zijn minst onoverzichtelijk, nog los van de potentiële tegenstrijdigheid daarvan. De Omgevingswet schrijft dan ook voor dat decentrale overheden al hun regels over de (fysieke) leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Voor de provincies zal dit de omgevingsverordening zijn, voor de waterschappen de waterschapsverordening en voor de gemeenten het omgevingsplan. Overigens is het gemeenten weer toegestaan meerdere omgevingsplannen vast te stellen zolang voor een locatie maar één omgevingsplan geldt. Het merendeel van de regels uit het omgevingsplan van een gemeente zal voornamelijk betrekking hebben op de toedeling van functies aan locaties en verband houden met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. In zoverre is er dus geen onderscheid te maken met een bestemmingsplan. Echter, de integratie met verordeningen over de (fysieke) leefomgeving leidt ertoe dat een gemeente bijvoorbeeld in één wijziging van het omgevingsplan zowel de toedeling van de functie gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht als de daarvoor noodzakelijke aanscherping van bouw- en sloopregels kan regelen of gemeentelijke monumenten aanwijst, hetwelk thans nog gebeurt door middel van aparte aanwijzingsbesluiten.

Algemene rijksregels voor activiteiten

Het wetsvoorstel heeft als uitgangspunt zo veel mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer van een activiteit geen voorafgaande toestemming (omgevingsvergunning en/of projectbesluit, waarover hierna meer) is vereist. Daarbij wordt in eerste instantie gedacht aan decentrale regelgeving, namelijk de omgevingsverordening, waterschapsverordening en het omgevingsplan. Indien het uit het oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving gewenst is om nationaal regels aan bepaalde activiteiten te stellen, dan zal het Rijk algemeen regels opstellen. Succesvolle voorbeelden hiervan uit het verleden zijn onder meer het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit 2012. Deze praktijk zal dus worden voortgezet, met dien verstande dat het aantal AMvB’s aanmerkelijk zal worden teruggebracht en de flexibiliteit van algemene regels zal worden vergroot, omdat algemene regels soms niet goed bij passen bij specifieke situaties. Voor concrete gevallen kunnen daarom zogenoemde maatwerkvoorschriften worden opgesteld, voor aangewezen gevallen of gebieden zogenoemde maatwerkregels.

Omgevingsvergunning

Diegenen die al met de Wabo werken, zullen met de omgevingsvergunning bekend zijn. De omgevingsvergunning in de Omgevingswet is een voortzetting en verdere uitbouw daarvan, omdat nog meer activiteiten dan reeds onder de Wabo het geval is worden geïntegreerd in één omgevingsvergunning. Wat nieuw is, is dat vaker dan nu de reguliere procedure van toepassing zal zijn. Bovendien kan geen omgevingsvergunning van rechtswege meer worden verleend. Tot slot wordt een omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan of andere planologische regels als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onderdeel c Wabo omgedoopt tot de afwijkactiviteit. Feitelijk verandert er echter niets. .

Projectbesluit

Naast de omgevingsvergunning wordt in het wetsvoorstel ook het projectbesluit als apart instrument voor projectbesluitvorming gepositioneerd. De belangrijkste verschillen tussen een omgevingsvergunning en het projectbesluit zijn:

• dat een omgevingsvergunning op aanvraag van een initiatiefnemer wordt genomen, terwijl het projectbesluit een ambtshalve door de overheid te nemen besluit is ter behartiging van een provinciaal, nationaal of waterstaatsbelang in veelal complexe projecten;
• dat de toetsing van de aanvraag omgevingsvergunning beperkt blijft tot aspecten die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor de vergunning is ingesteld, terwijl het projectbesluit in beginsel strekt tot wijziging van het omgevingsplan en alle toestemmingen kan bevatten die nodig zijn voor realisatie en instandhouding van het project, dat zich het meest laat vergelijken met het projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in de Chw;
• dat een projectbesluit veelal tot stand komt na het doorlopen van een uitgebreide procedure, terwijl op een aanvraag omgevingsvergunning vaker dan nu de reguliere procedure van toepassing zal zijn, zoals hiervoor reeds is opgemerkt.

Slotsom

Het wetsvoorstel moet staan voor betere wetgeving, minder regels en meer ruimte voor initiatieven. Dit heb ik eerder gehoord. Ook bij de inwerkingtreding van onder meer de Wro, Chw en Wabo werd gezegd en geschreven dat dit het einde zou zijn van de regelzucht en het daarna allemaal makkelijker zou worden. De praktijk wijst helaas anders uit. Hetzelfde valt dan ook te vrezen voor de Omgevingswet. Desalniettemin is het doel van de Omgevingswet nobel, zodat ik het wetsvoorstel voorlopig het voordeel van de twijfel geef.