Met de onderhavige uitspraak toont de rechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) nog maar eens aan dat het planschaderecht een specialisme betreft en niet voor eenieder is weggelegd. De rechtbank maakt er namelijk een enorm potje van.
Op 17 maart 2007 heeft eiser een pand te Amersfoort gekocht. Bij besluit van 14 augustus 2007 heeft eiser op grond van artikel 19 WRO een vrijstelling verkregen van de bepalingen uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van genoemd pand als horecagelegenheid. Op 18 september 2007 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een drank- en horecavergunning voor het adres van genoemd pand, welke vergunning op 5 december 2008 aan eiser is verleend.
Bij besluit van 19 september 2007 is een vrijstelling verleend ex artikel 19 lid 3 WRO voor het plaatsen van een zogenoemde urilift. Een urilift is een openbaar, in de grond verzinkbaar, urinoir.
Bij besluit van 19 november 2007 is de bouwvergunning voor het plaatsen van de urilift verleend (de bouwvergunning). Het vrijstellingsbesluit en de bouwvergunning staan in rechte vast.
Op 11 oktober 2007 heeft eiser een aanvraag ingediend voor het plaatsen van een terras bij zijn horecagelegenheid, welke vergunning op 18 september 2008 aan hem is verleend.
Sinds 30 april 2008 exploiteert eiser een bed & breakfast in genoemd pand. De genoemde urilift bevindt zich op circa 10 meter afstand van de voorgevel van het pand en deels op het deel van de openbare weg waar eiser een terrasvergunning voor heeft.
Bij brief van 2 oktober 2008, ontvangen op 20 november 2008, heeft eiser onder meer burgemeester en wethouders van Amersfoort aansprakelijk gesteld voor geleden schade met betrekking tot het verlenen van een vrijstelling voor een urilift. Volgens eiser betreft deze schade, bestaande uit onder meer de waardevermindering van het pand en inkomstenderving, planschade.
In januari 2012 hebben burgemeester en wethouders de urilift verplaatst naar een andere locatie.
Burgemeester en wethouders hebben de schadeclaim van eiser ter advisering voorgelegd aan een deskundige. De deskundige heeft in haar rapportage van maart 2010 een planologische vergelijking gemaakt tussen het regime van het bestemmingsplan enerzijds en de planologische situatie die is ontstaan door het vrijstellingsbesluit van 19 september 2007 op grond van artikel 19 WRO met betrekking tot de urilift anderzijds. De conclusie van de deskundige is dat de planologische maatregel voor eiser niet heeft geleid tot een nadeliger positie waaruit voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering en/of inkomensschade is voortgevloeid, zodat de aanvraag van eiser om vergoeding van planschade dient te worden afgewezen. Burgemeester en wethouders nemen dit advies over en wijzen het verzoek om planschadevergoeding van eiser af.
Tegen dit besluit maakt eiser bezwaar. Dit bezwaar wordt door burgemeester en wethouders aan d deskundige voorgelegd, die daarin geen aanleiding ziet om haar advies van maart 2010 te herzien. Burgemeester en wethouders verklaren het bezwaar dan ook bij besluit van 18 juli 2011 ongegrond, tegen welk besluit eiser beroep instelt bij de rechtbank.
In beroep betoogt eiser dat burgemeester en wethouders zich hebben gebaseerd op een onvolledig advies van de deskundige, omdat deze ten onrechte in haar advies geen rekening heeft gehouden met de maximale gebruiksmogelijkheden van de verleende vrijstelling, zodat de uitgevoerde planvergelijking niet deugt.
Dit betoog slaagt. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat de maximale gebruiksmogelijkheden van het vrijstellingsbesluit van 19 september 2007 door burgemeester en wethouders in het onderzoek zijn betrokken. Hierbij heeft te gelden dat thans onvoldoende duidelijk is wat op grond van het onderhavige vrijstellingsbesluit de exacte reikwijdte is van de gebruiksmogelijkheden betreffende de urilift. Burgemeester en wethouders stellen in het bestreden besluit dat voldoende is afgebakend dat de urilift ‘uitsluitend tijdens nachtelijke uitgaansuren’ en ‘beperkt tijdens evenementen’ in werking zal zijn. Burgemeester en wethouders hebben ter zitting verklaard dat deze begrippen door hen niet nader zijn gespecificeerd. Nog daargelaten dat deze begrippen niet concreet zijn omschreven en derhalve voor meerdere uitleg vatbaar zijn, is de rechtbank van oordeel dat deze stelling van burgemeester en wethouders geen steun vindt in de stukken waar burgemeester en wethouders op hebben gewezen. In de eerste plaats worden in het vrijstellingsbesluit immers de voorwaarden ‘uitsluitend tijdens nachtelijke uitgaansuren’ en ‘beperkt tijdens evenementen’ niet gekoppeld aan het gebruik van de urilift. In het vrijstellingsbesluit staat vermeld dat de urilift ‘zich voor een groot deel van de tijd onder de grond bevindt’ en dat het ‘de bedoeling heeft het wildplassen tijdens de uitgangsuren (de rechtbank leest: uitgaansuren) en evenementen te voorkomen’, maar hierin kunnen geen (heldere) voorwaarden ten aanzien van het gebruik van de urilift worden gelezen. Evenmin worden in de bouwvergunning van 19 november 2007, die op basis van de vrijstelling is verleend voor de plaatsing van de urilift, dergelijke voorwaarden gesteld met betrekking tot het gebruik van de urilift. Burgemeester en wethouders hebben nog gewezen op hun beslissing op bezwaar van 6 juli 2009 waarin beperkingen ten aanzien van het gebruik van de urilift zijn opgenomen, maar dat besluit ziet op de verleende terrasvergunning en heeft derhalve geen relevantie voor de vaststelling van gebruiksmogelijkheden van de urilift in het kader van de planologische vergelijking.
Evenmin kan – zoals burgemeester en wethouders stellen – (enkel) uit de (bouw)aard van de urilift worden afgeleid wat de gebruiksmogelijkheden zijn. Burgemeester en wethouders hebben ter zitting aangevoerd dat met een redelijke uitleg, gelet op de aard van de urilift, een maximale invulling van de gebruiksmogelijkheden kan worden gegeven. Burgemeester en wethouders hebben in dit kader gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012 201107694/1/A2 (LJN: BW1605), waarin de Afdeling volgens burgemeester en wethouders een redelijke uitleg geeft aan de planvoorschriften. De rechtbank volgt burgemeester en wethouders hierin niet. In die zaak werd door de Afdeling inzichtelijk gemaakt wat de feitelijke uitwerking van een planvoorschrift in dat geval zou zijn, in welk planvoorschrift al een maximale hoogte was bepaald voor het bouwwerk én waarin was bepaald dat het bouwwerk ‘voor het overige naar aard en afmeting’ bij de bestemming diende te passen. Dergelijke nadere omschrijvingen ten aanzien van het gebruik van de urilift ontbreken in het vrijstellingsbesluit, zodat de vergelijking met genoemde zaak reeds om die reden mank gaat. De rechtbank acht verder van belang de omstandigheid dat, zoals burgemeester en wethouders ter zitting hebben verklaard, (uitsluitend) met één horecaondernemer, te weten de buren van eisers, een bedieningsovereenkomst is gesloten. Op grond van die overeenkomst kan deze horecaondernemer (naar eigen inzicht) te allen tijde de urilift bedienen. Hieruit vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat (uit de aard van de urilift) niet kan worden opgemaakt wanneer en onder welke voorwaarden de urilift in werking kan worden gesteld.
In hetgeen burgemeester en wethouders hebben aangevoerd, kan derhalve geen onderbouwing worden gevonden voor zijn stelling dat de gebruiksmogelijkheden van de urilift voldoende zijn afgebakend. De rechtbank is van oordeel dat de deskundige in haar advies de maximale gebruiksmogelijkheden van het vrijstellingsbesluit niet heeft onderkend en dat deze derhalve niet zijn betrokken in het onderzoek dat aan het bestreden besluit van burgemeester en wethouders ten grondslag ligt.
Het beroep is derhalve gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal vervolgens bezien of met toepassing van artikel 8:72 lid 3 Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
Gelet op het wettelijk systeem van de Wro kan voor een tegemoetkoming in de planschade slechts in aanmerking komen schade als gevolg van inkomensderving en van waardevermindering van onroerende zaken.
Als uitgangspunt geldt hierbij dat als peildatum wordt gehanteerd de datum waarop het beweerdelijk schadeveroorzakend besluit in werking is getreden en niet de datum van het onherroepelijk worden van dat besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2003 in zaak nr. 200203714/1, LJN: AG1714). Voor een vrijstellingsbesluit op grond van artikel 19 WRO, als hier aan de orde, betekent dit dat ingevolge artikel 3:40 Awb de datum waarop het besluit is bekendgemaakt, als peildatum geldt. De rechtbank stelt vast dat, zoals burgemeester en wethouders stellen, de peildatum in de onderhavige situatie 19 november 2007 is. Het vrijstellingsbesluit vermeldt immers dat de vrijstelling bekend wordt gemaakt gelijktijdig met de bouwvergunning, welke bouwvergunning is verzonden op 19 november 2007.
Met betrekking tot de gestelde inkomensderving constateert de rechtbank dat op de peildatum 19 november 2007 de feitelijke exploitatie van de bed & breakfast nog niet was aangevangen (deze ving aan op 30 april 2008), zodat - naar vaste jurisprudentie van de Afdeling - reeds om die reden deze vorm van schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Eiser heeft weliswaar gesteld dat in zijn geval een uitzondering dient te worden gemaakt, omdat hij de vergunningen bijtijds en vóór de inwerkingtreding van de urilift heeft aangevraagd en dat burgemeester en wethouders vervolgens hebben nagelaten tijdig de vergunningen aan hem te verlenen, maar de rechtbank volgt dat niet. Eiser is immers met de feitelijke exploitatie gestart op 30 april 2008, terwijl de benodigde vergunningen pas op 18 september 2008 en 5 december 2008 zijn verleend. Het is derhalve niet aannemelijk dat de (volgens eiser uitgestelde) start van de feitelijke exploitatie verband houdt met de (vertraagde) vergunningverlening door burgemeester en wethouders. De rechtbank is evenmin anderszins gebleken van feiten of omstandigheden die een uitzondering in dit geval rechtvaardigen.
Ten aanzien van de waardevermindering van de onroerende zaak stelt de rechtbank vast dat burgemeester en wethouders met juistheid hebben gesteld dat als uitgangspunt geldt dat vergoeding van deze schade alleen kan voortvloeien uit een oorzaak met een duurzaam karakter en dat tijdelijke waardevermindering in beginsel niet hoeft te worden vergoed (zie onder meer uitspraak van de Afdeling van 20 september 2006 in zaak nr. 200510212/1, LJN: AY8507). De rechtbank merkt hierbij echter op dat het vrijstellingsbesluit bij aanvang geacht werd een duurzaam karakter te hebben: met de vrijstelling en bouwvergunning is immers voor een onbepaalde periode vergund dat ter plaatse een urilift aanwezig was. Het karakter van het vrijstellingsbesluit (namelijk eenmalig, ten behoeve van een concrete bouwaanvraag) brengt evenwel met zich dat met realisering van de urilift, de vrijstelling vanaf dat moment is uitgewerkt. Herhaalde toepassing ervan is niet mogelijk. Inmiddels is de urilift in januari 2012 verwijderd. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de tijdelijke aanwezigheid van de urilift heeft geleid tot een blijvende waardevermindering van het pand.
Nu aldus niet kan worden vastgesteld dat eiser feitelijk schade heeft geleden, is de rechtbank van oordeel dat burgemeester en wethouders terecht – zij het op andere gronden – tot de conclusie zijn gekomen dat het verzoek om tegemoetkoming in planschade dient te worden afgewezen. De rechtbank ziet derhalve aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 juli 2011 in stand blijven.
Naschrift
De meervoudige kamer van de rechtbank Utrecht heeft met deze uitspraak behoorlijk de plank misgeslagen, waarbij niet alleen vaste jurisprudentie van de Afdeling verkeerd is geïnterpreteerd. Ik zal dat hierna toelichten.
In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat op de peildatum 19 november 2007 de feitelijke exploitatie van de bed & breakfast nog niet was aangevangen, zodat reeds om die reden deze vorm van schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. De rechtbank refereert daarbij aan de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2003 in zaak nr. 200203714/1 (LJN: AG1714). Dit is onjuist.
De rechtbank miskent daarmee nameljk dat in die uitspraak, net zomin als in de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2003 in zaak nr. 200200065/1 (LJN AF2905, AB 2003/121, BR 2003, 237 en NJB 2003, p. 681, nr. 14), is bepaald dat de planschade zich direct op de peildatum moet hebben voorgedaan. In het geval van inkomensschade kan dit ook helemaal niet, anders dan bij de waardevermindering van een onroerende zaak. Inkomensschade doet zich immers in de regel over een langere periode voor, terwijl de waardevermindering van een onroerende zaak tot en zelfs op één moment – de peildatum – kan worden gewaardeerd.
Als de rechtbank heeft bedoeld te zeggen dat eiser geen inkomensschade kan vorderen, omdat hij op de peildatum nog geen inkomen verkreeg uit de bed & breakfast, dan had de rechtbank dit moeten vermelden. Nu overweegt de rechtbank toch echt wat anders.
In de tweede plaats overweegt de rechtbank dat eiser, ondanks dat het vrijstellingsbesluit bij aanvang werd geacht een duurzaam karakter te hebben, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de tijdelijke aanwezigheid van de urilift heeft geleid tot een blijvende waardevermindering van het pand. De rechtbank refereert daarbij aan de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2006 in zaak nr. 200510212/1 (LJN: AY8507). Dit is eveneens onjuist.
Primair raakt alleen al de verwijzing naar voornoemde uitspraak van de Afdeling kant noch wal. Die uitspraak ziet immers op uitvoeringswerkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de Betuweroute, die vier jaar hebben geduurd. Dat de Afdeling in de desbetreffende uitspraak heeft overwogen dat de (tijdelijke) waardevermindering van een recreatiewoning niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat de aanvrager niet heeft aangetoond dat na afloop van de werkzaamheden sprake is van blijvende vermindering ten gevolge van die werkzaamheden, is volkomen begrijpelijk. In onderhavige uitspraak is echter geen sprake van (tijdelijke) uitvoeringswerkzaamheden, maar van een vrijstellingsbesluit ex artikel 19 lid 3 WRO dat krachtens artikel 9.1.11 lid 1 Invoeringswet Wro gelijk wordt gesteld met een ontheffing ex artikel 3.23 Wro. Aangezien een dergelijke ontheffing wordt genoemd in artikel 6.1 lid 2 aanhef en onder d Wro (oud) en derhalve als oorzaak van planschade wordt aangemerkt als bedoeld in artikel 6.1 lid 1 Wro (oud), kan ik niet anders concluderen dan dat de uitspraak van de rechtbank in lijnrechte tegenspraak is met de wet.
Bovendien kan nog een aardige discussie worden gevoerd over de vraag of een bouwvergunning na gebruik is uitgewerkt. Aangezien de heersende leer is dat dit het geval is, laat ik die discussie voor wat het is. Aangenomen echter dat de bouwvergunning na gebruik is uitgewerkt, staat daarmee nog niet vast dat alsdan ook het bijbehorende vrijstellingsbesluit is uitgewerkt. Dat een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een vrijstelling ex artikel 19 WRO – voor zover dat vrijstellingsbesluit ziet op het bouwen waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft – op grond van artikel 46 lid 6 Ww (oud) voor de mogelijkheid van beroep als één besluit werden aangemerkt, is namelijk louter een procedurevoorschrift. Over de inhoud van het vrijstellingsbesluit en zeker de vraag of deze uitgewerkt kan raken, is niets bepaald.
