Alhoewel ik dit niet nader heb onderzocht, zal het aantal gevallen waarbij een verzoeker om nadeelcompensatie hangende de bezwaarprocedure het verzoek doet aan de voorzieningenrechter tot het treffen van een voorlopige voorziening bijzonder beperkt zijn. Echter, in de onderhavige uitspraak doet zich juist die situatie voor.
Sinds 1986 pacht de verzoeker een boerderij en gronden, waarop hij een gemengd bedrijf exploiteert met circa 31 stuks rundvee en circa 10,5 ha akkerbouw. De eigenaar van de gronden is de Staat (het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (ROVB), voorheen Dienst Domeinen).
In 1998 heeft verzoeker bij de Dienst Domeinen geïnformeerd naar de mogelijkheden om de bij hem in pacht zijnde bedrijf/gronden te kopen en daartoe ook een koopaanvraag ingediend. Bij brief van 25 november 1998 heeft de Dienst Domeinen verzoeker meegedeeld dat hij het erf en de gebouwen van het bedrijf kon kopen, maar dat de bijbehorende cultuurgrond in een relatienotagebied ligt en daarom niet wordt verkocht.
Op 24 november 1999 heeft Gedeputeerde Staten van Flevoland (hierna: GS) het ‘Begrenzingenplan voor relatienota- en natuurontwikkelingsgebieden in de Noordoostpolder’ vastgesteld. Dit plan geeft de begrenzing van de beheers-, reservaats- en natuurontwikkelingsgebieden in de Noordoostpolder weer en had tot doel de duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuur en landschapswaarden, met name binnen de ecologische hoofdstructuur. In dit plan zijn de gronden van verzoeker aangewezen als reservaatsgebied. De Staat merkte gronden die waren aangewezen als reservaats- of natuurontwikkelingsgebied aan als onderdeel van de strategische grondvoorraad en het RVOB hanteerde het beleid om aldus aangewezen gronden niet aan bestaande grondgebruikers te verkopen.
Op 28 mei 2002 heeft GS het ‘Gebiedsplan voor natuur en landschap Flevoland’ vastgesteld. Met de vaststelling van dit plan verviel het begrenzingenplan. In het gebiedsplan zijn de door verzoeker gepachte gronden aangewezen als nieuwe natuur, hetgeen voor wat betreft de gevolgen voor verzoeker een voortzetting betekende van de eerdere aanwijzing tot reservaatsgebied.
Verzoeker heeft tegen beide plannen tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geprocedeerd. Bij uitspraken van 6 februari 2002 en 24 maart 2004 heeft de Afdeling het hoger beroep dat was gericht tegen het begrenzingenplan respectievelijk gebiedsplan ongegrond verklaard, zodat beide plannen derhalve onherroepelijk zijn geworden.
Bij brief van 26 april 2011 heeft verzoeker GS verzocht om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van de aanwijzingen van zijn gronden in het begrenzingenplan en het gebiedsplan als reservaatsgebied respectievelijk nieuwe natuur. Verzoeker stelt dat hij als gevolg van deze aanwijzingen de door hem gepachte gronden nooit heeft kunnen kopen. Dit heeft verschillende financiële consequenties voor hem gehad. Hij heeft in dat verband een vergelijking gemaakt met de situatie waarin hij zou hebben verkeerd als hij de gronden wel had kunnen kopen. Op deze wijze heeft hij berekend dat hij een financieel nadeel heeft geleden van ten minste circa 1,9 miljoen euro. Ter onderbouwing van de hoogte van zijn schade heeft verzoeker een rapport van een accountant van 12 april 2011 overgelegd.
GS heeft het verzoek om schadevergoeding ter advisering in handen gesteld van een deskundige, die primair concludeert dat de aanspraken van verzoeker op een mogelijke nadeelcompensatie door de vaststelling van het begrenzingenplan en het gebiedsplan zijn verjaard. Subsidiair is de deskundige van mening dat de door verzoeker gestelde schade niet in een rechtstreeks causaal verband staat tot de door hem gestelde schadeveroorzakende besluiten. Meer subsidiair is de deskundige van mening dat er geen sprake is van schade die bij wege van nadeelcompensatie voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen, omdat deze alleen bestaat uit misgelopen voordeel. GS heeft het advies overgenomen en op basis daarvan het verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Hangende de bezwaarprocedure heeft verzoeker de voorzieningenrechter van de rechtbank Zwolle-Lelystad verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat GS een voorschot op de toe te kennen schadevergoeding aan verzoeker betaalt.
De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat voor het treffen van een voorlopige voorziening, hangende de behandeling van het bezwaar, in beginsel slechts aanleiding kan zijn indien de beslissing op het bezwaar niet dan wel bezwaarlijk kan worden afgewacht. In het onderhavige geval zal daarvan sprake zijn, indien het afwachten van deze beslissing voor verzoeker leidt tot een financiële noodsituatie en voorts als naar voorlopig oordeel verwacht mag worden dat het thans bestreden besluit bij de beslissing op bezwaar niet in stand zal blijven. Verzoeker heeft in dit verband, zowel in het verzoekschrift als ter zitting, gesteld financieel met zijn rug tegen de muur te staan en niet meer de middelen te hebben om zijn bedrijf (op een normale manier) te kunnen exploiteren. Hem ontberen thans, na een intering op zijn vermogen gedurende de afgelopen jaren, de financiële middelen voor de aanschaf van zaad, middelen, inhuren van loonwerk en dergelijke. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ter zitting voldoende aannemelijk is geworden dat er sprake is van een financiële noodsituatie bij verzoeker, zodat verzoeker thans een spoedeisend belang heeft bij de verzochte toekenning van een voorschot op de schadeschadevergoeding. De voorzieningenrechter zal daarom onderzoeken of naar voorlopig oordeel het bestreden besluit bij de beslissing op bezwaar naar verwachting al dan niet in stand zal kunnen blijven.
Artikel 3:310 lid 1 BW bepaalt dat een rechtsvordering tot vergoeding van schade of tot betaling van een bedongen boete verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade of de opeisbaarheid van de boete als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt of de boete opeisbaar is geworden.
De besluiten, als gevolg waarvan verzoeker stelt schade te hebben geleden, zijn onherroepelijk geworden op 6 februari 2002 respectievelijk 24 maart 2004. Partijen zijn met elkaar van mening dat op deze data verzoeker met de schade en de aansprakelijke (rechts-)persoon bekend is geworden.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verzoeker eerst bij brief van 26 april 2011 een schadeclaim bij verweerder heeft ingediend. Dat is derhalve meer dan vijf jaar na het onherroepelijk worden van de besluiten tot vaststelling van beide plannen. Verzoeker is van mening dat hij de verjaring van zijn vordering heeft gestuit met zijn brief van 4 mei 2006. In deze brief schrijft verzoeker:
‘Betreft: Omgevingsplan
(…)
Naar aanleiding van het omgevingsplan en alle voortrajecten moet ik constateren dat u, ondanks al mijn bezwaren, volhardt in de aanwijzing van ‘nieuwe natuur’ op mijn kavel, met alle consequenties van dien. Voor deze consequenties, waarvoor ik u naar eerdere correspondentie verwijs, stel ik u nu en in de toekomst nog steeds aansprakelijk.’
Verzoeker stelt door het opnemen in deze brief van de zinsnede ‘en alle voortrajecten’ de verjaring van de rechtsvorderingen die voortvloeien uit alle plannen te hebben gestuit.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat naar zijn voorlopig oordeel een stuitingsbrief expliciet en niet voor meerdere uitleg vatbaar dient te zijn. De intentie van de opsteller van de brief dient eenduidig te blijken en bij de ontvanger van de brief mag geen twijfel ontstaan over de strekking en inhoud van de brief.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in de brief van verzoeker van 4 mei 2006 alleen het omgevingsplan expliciet wordt genoemd. Niet worden tevens het begrenzingenplan en het gebiedsplan genoemd. Anders dan verzoeker is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat uit het enkele gebruik van de woorden “en alle voortrajecten”, gelet op het kader waarin de brief is geplaatst, te weten dat van het omgevingsplan, niet eenduidig volgt dat daarmee tevens het begrenzingenplan en het gebiedsplan zijn bedoeld. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat uit de brief in onvoldoende mate de, ter zitting gestelde, intentie van verzoeker met de brief blijkt, te weten die van stuiting van de verjaring. Dat ware anders geweest als hij meer expliciet had verwezen naar de gestelde schadeveroorzakende besluiten, op enigerlei wijze had gewezen op de verjaringstermijn en had gesteld dat hij met de brief de verjaring wenste te stuiten.
De voorzieningenrechter is dan ook voorshands van oordeel dat de verjaringstermijn met deze brief niet is gestuit. Niet is voorts gebleken dat verzoeker op enigerlei andere wijze voor het einde van de verjaringstermijn (6 februari 2007 en 24 maart 2009) een stuitingshandeling heeft verricht, zodat er vooralsnog van uit dient te worden gegaan dat verzoekers vordering is verjaard en dat het bestreden besluit reeds op grond van het voorgaande naar verwachting in stand zal kunnen blijven. Hieruit volgt reeds dat er geen aanleiding bestaat het door verzoeker gevraagde voorschot toe te kennen.
De voorzieningenrechter ziet aanleiding om in het kader van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, bij wijze van een overweging ten overvloede, te beoordelen of in het geval geoordeeld zou moeten worden dat de verjaring wel is gestuit er aanleiding bestaat om het verzoek toe te wijzen. In dat verband zal de voorzieningenrechter beoordelen of de gestelde schade het rechtstreeks causale gevolg is van de door verzoeker gestelde schadeveroorzakende besluiten.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het beleid van de RVOB om gronden in bepaalde gevallen niet te verkopen aan de zittende grondgebruikers reeds bestond voordat het begrenzingenplan en het gebiedsplan werden vastgesteld. Voorts is de voorzieningenrechter gebleken dat het de grondeigenaar is die een koppeling heeft gelegd tussen het al dan niet willen verkopen van gronden en de bestemming van de gronden. Op dat beleid heeft GS geen (rechtstreekse) invloed. GS kan ook niet verantwoordelijk worden gehouden voor dat beleid van de grondeigenaar. Dat gelet op dat beleid er wel sprake is van een bepaalde doorwerking van het besluit van GS tot aanwijzing van de gronden, maakt echter nog niet dat er sprake is van een rechtstreeks causaal verband. De aanwijzing heeft pas de gestelde schadeveroorzakende werking na toepassing van het door het RVOB vastgestelde beleid om in dat soort gevallen niet te verkopen.
Het vorenoverwogene leidt er toe dat er wel sprake is van een rechtstreeks causaal verband tussen de gestelde schade en de beslissing van het RVOB om niet te verkopen. Dit leidt er tevens toe dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het gestelde rechtstreekse causale verband met de door verzoeker gestelde schadeveroorzakende besluiten ontbreekt. Uit hetgeen verzoeker in dit verband dan ook naar voren heeft gebracht volgt evenmin dat het standpunt van GS op dit punt in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven.
Naschrift
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 9 november 2011 in zaak nr. 201103953/1/H2 (LJN BU3718) een uitspraak gedaan over de verjaring van een verzoek om nadeelcompensatie. Met de onderhavige uitspraak wordt daarbij aangesloten, alhoewel een verwijzing ontbreekt.
Wat nog wel aardig is om op te merken, is dat de door GS ingeschakelde deskundige meer subsidiair betoogt dat geen sprake is van schade die bij wege van nadeelcompensatie voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen, omdat deze alleen bestaat uit misgelopen voordeel. Dit betoog volg ik niet. Ingeval van omzetschade is immers ook slechts sprake van misgelopen voordeel, terwijl in de jurisprudentie ter zake nadeelcompensatie wordt aangenomen dat die schade wel vergoedbaar is.
Verder merk ik op dat het in de civiele procespraktijk regelmatig voorkomt dat de wederpartij van degene, die in een kort geding om een voorschot vraagt van de hem beweerdelijk toekomende geldsom, vervangende zekerheid vraagt voor het geval dat laatstgenoemde geen verhaal meer biedt zodra in de bodemprocedure komt vast te staan dat hem niet of minder geld toekomt dan waarop hij aanspraak heeft gemaakt. Aangezien verzoeker in de onderhavige zaak stelt in de financiële noodsituatie te verkeren, is het niet vreemd te stellen dat zich een situatie voordoet waarin vervangende zekerheid geen overbodige luxe is. Alhoewel in de parlementaire geschiedenis (MvT, Parl. Gesch. Awb II, p. 511) is vermeld dat aan de voorlopige voorziening voorwaarden, voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden, biedt de Awb niet uitdrukkelijk de mogelijkheid om vervangende zekerheid te verlangen. De Voorzitter van de Afdeling heeft echter op 10 mei 2005 in zaak nr. 200410578/2 (LJN AT5642, AB 2005/361) een voorlopige voorziening getroffen nadat de verzoeker zich ter zitting bereid had verklaard financiële zekerheid te stellen. Daarmee lijkt een opening te zijn gecreëerd.
