Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, tenzij realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten.
Verzoeker is sinds 1 augustus 1988 eigenaar van een perceel met woning te Appelscha. Aan het verzoek om planschade is ten grondslag gelegd dat met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Appelscha 2003” de woonbestemming is veranderd naar de bestemming “algemene doeleinden” en dat dit de waarde van zijn perceel heeft verminderd.
Burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf hebben het verzoek ter advisering voorgelegd aan een deskundige. In een advies van december 2009 heeft die deskundige uiteengezet dat de wijziging van de planologische situatie ter plaatse van de woning per saldo niet tot een voor verzoeker nadeliger situatie heeft geleid. Burgemeester en wethouders hebben dan ook bij besluit van 4 maart 2010 overeenkomstig het advies het verzoek van verzoeker afgewezen.
Verzoeker heeft in bezwaar, onder verwijzing naar een in zijn opdracht opgesteld en overgelegd advies van een deskundige van 11 april 2010, gesteld dat de planologische vergelijking gebrekkig is uitgevoerd, omdat zowel de bestemming, het gebruik en de bouwmogelijkheden als de vrijstellingsbevoegdheid in het bestemmingsplan “Appelscha 2003” zijn verruimd ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime en hij hierdoor een schade van € 10.000,-- heeft geleden. Hierop heeft de deskundige van burgemeester en wethouders op 28 mei 2010 een nadere reactie gegeven, waarin wordt opgemerkt dat verzoeker het nadeel als gevolg van de aanleg van een parkeerterrein aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd. Burgemeester en wethouders hebben, op basis van een advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften en een nader advies van zijn deskundige van 19 oktober 2010, bij besluit van 14 december 2010 onder aanvulling van de motivering het bezwaar ongegrond verklaard. In het nadere advies van 19 oktober 2010 heeft de deskundige van burgemeester en wethouders aangegeven dat de door verzoeker gestelde schadeoorzaak als de maximaal nadelige invulling is aangemerkt.
In de reactie van 17 februari 2011 op het beroepschrift van verzoeker, ingediend bij de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank), heeft de deskundige van burgemeester en wethouders dit standpunt herhaald. De rechtbank heeft daarop geoordeeld dat in het advies van de deskundige van burgemeester en wethouders een onjuiste maximale invulling van het nieuwe planologische regime is gehanteerd en dat het bestaan van enig planologisch nadeel, gelet op de ruimere gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden, aannemelijk is, zodat burgemeester en wethouders het advies niet aan hun besluit ten grondslag konden leggen.
Tegen deze uitspraak hebben burgemeester en wethouders hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
In hoger beroep betogen burgemeester en wethouders dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aan het besluit ten grondslag liggende adviezen van zijn deskundige niet is uitgegaan van de maximale invulling van de nieuwe bebouwings- en gebruiksmogelijkheden. Burgemeester en wethouders voeren daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het nadeel weliswaar is ontstaan door de feitelijke aanleg van een parkeerterrein, maar dat dit eveneens, zoals ook blijkt uit de aanvraag van verzoeker, de planologisch maximaal nadelige invulling onder het nieuwe bestemmingsplan is. De rechtbank gaat er volgens burgemeester en wethouders aan voorbij dat de realisatie van een parkeervoorziening het oprichten van woningen uitsluit, zodat beide invullingen niet gelijktijdig kunnen worden meegenomen in de planologische vergelijking. Voor zover dit wel mogelijk zou zijn door een kleinere parkeervoorziening en slechts één woning te realiseren, levert dit geen groter planologisch nadeel op, aldus burgemeester en wethouders.
De Afdeling overweegt dat uitgangspunt bij een planologische vergelijking is dat wordt uitgegaan van de mogelijkheden die maximaal konden worden gerealiseerd, tenzij die realisering niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. De deskundige van burgemeester en wethouders heeft in haar adviezen die ten grondslag liggen aan het besluit van burgemeester en wethouders van 14 december 2010, de functies “woondoeleinden” en “verkeers- en verblijfsvoorzieningen” ingevuld en is tot de conclusie gekomen dat de invulling als parkeerterrein binnen de functie “verkeers- en verblijfsvoorzieningen” de maximaal nadelige situatie oplevert. Op grond van het bovengenoemde uitgangspunt had de deskundige van burgemeester en wethouders zich niet mogen beperken tot de maximale invulling van de afzonderlijke functies, maar had het ook mogelijke combinaties van functies moeten onderzoeken. Weliswaar heeft de deskundige van burgemeester en wethouders de mogelijkheid van een kleinere parkeervoorziening en één woning meegenomen, maar ter zitting heeft zij erkend dat zij de realisering van woningen met parkeerdak of een parkeergarage niet in de planologische vergelijking heeft meegenomen en dat zij de realisering van die mogelijkheden niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan uitsluiten. De Afdeling acht het om die reden niet bij voorbaat uitgesloten dat deze mogelijkheden tot planologisch nadeel en daarmee tot schade leiden.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat burgemeester en wethouders, door de adviezen van zijn deskundige aan het besluit van 14 december 2010 ten grondslag te leggen, dit besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en niet heeft voorzien van een deugdelijke motivering.
Naschrift
Deze uitspraak leert dat niet alleen de maximale invulling van de afzonderlijke functies moeten wordt onderzocht, maar ook van een combinatie daarvan.
