Stikstofregistratiesysteem voor woningbouwprojecten van start: hoe werkt het?

Sinds 24 maart 2020 kan voor woningbouwprojecten een natuurvergunning – al dan niet gekoppeld aan een aanvraag omgevingsvergunning – worden aangevraagd op basis van het stikstofregistratiesysteem. Wat houdt dit systeem in, hoe werkt het en wat zijn de effecten?

Achtergrond

Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een aantal uitspraken overwogen dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet aan de eisen voldoet van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Ingevolge dit artikel dient voor elk individueel plan of project dat mogelijk significant negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een ‘passende beoordeling’ te worden gemaakt voordat toestemming wordt verleend voor dat plan of project.  Dit betekent dat er redelijkerwijs géén twijfel over mag bestaan dat plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Dat betekent ook dat de verwachte voordelen van maatregelen en van de autonome daling van stikstofdepositie alleen dan in een passende beoordeling mogen worden betrokken als deze voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Op basis van het PAS werd echter toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijke gevolgen zouden hebben voor Natura 2000-gebieden, vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor diezelfde natuurgebieden en de autonome daling van de stikstofdepositie. De Afdeling heeft dan ook overwogen dat dit niet mag. Ik verwijs hiervoor naar mijn artikel ‘Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is van tafel: Hoe krijg ik mijn project toch van de grond?’, waarin ik uitvoerig op dit onderwerp ben ingegaan.

Stikstofregistratiesysteem

Vanwege de enorme gevolgen van de 29 mei-uitspraken, in het bijzonder voor de bouwsector, is eind vorig jaar het wetsvoorstel voor de Spoedwet aanpak stikstof aangenomen. De Spoedwet aanpak stikstof is vervolgens op 1 januari 2020 in werking getreden. De Spoedwet aanpak stikstof voorziet onder andere in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling een stikstofregistratiesysteem in te stellen. Hiervan is gebruik gemaakt middels de Regeling spoedaanpak stikstof die recent, op 24 maart 2020, in werking is getreden. Deze regeling stelt een stikstofregistratiesysteem in. Dit systeem moet depositieruimte bieden bij het verlenen van een vergunning voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, een mini-PAS dus.

Beschikbare depositieruimte

Eind vorig jaar heeft het kabinet ook – op advies van de commissie Remkes – een aantal bronmaatregelen voorgesteld die tot een verlaging van de stikstofdepositie moeten leiden. Deze bronmaatregelen worden expliciet in artikel 2.2 van de regeling genoemd. De warme saneringsregeling van varkenshouderijen en de wijziging van de samenstelling van diervoerder zijn er twee van. De bronmaatregel die het meest in het nieuws is gekomen, is echter het besluit tot verlaging van de maximumsnelheid op autosnelwegen overdag tussen 06:00 tot 19:00 uur naar 100 km/uur dat op 16 maart 2020 in werking is getreden. Als gevolg van de bronmaatregelen neemt de depositie af. Hiervan wordt ingevolge artikel 2.3, lid 5, van de regeling maximaal 70% als depositieruimte opgenomen in het stikstofregistratiesysteem. De resterende 30% komt ten goede aan de natuur. Om een vergelijkbare discussie als met de PAS te voorkomen, is in artikel 2.4, lid 3, van de regeling nadrukkelijk bepaald dat bronmaatregelen niet in de berekening van de stikstofdepositie worden betrokken:

• als voor de bronmaatregel een wettelijk voorschrift of besluit nodig is en dat voorschrift of besluit nog niet in werking is getreden;
• voor zover de vermindering van stikstofdepositie niet met zekerheid en nauwkeurigheid kan worden vastgesteld; en
• als handhaving van wettelijke voorschriften die verband houden met de bronmaatregel niet verzekerd is.

Aangewezen projecten

Omdat de nood in de bouwsector het hoogst is, heeft het kabinet hieraan voorrang gegeven door in artikel 2.2 van de regeling te bepalen dat de beschikbare depositieruimte die is opgenomen in het stikstofregistratiesysteem mag worden ingezet voor:

• zeven aangewezen wegenprojecten, zoals de A27/A12 Ring Utrecht; en
• woningbouwprojecten – met inbegrip van de noodzakelijke en direct met het woningbouwproject samenhangende nutsvoorzieningen, waterhuishoudkundige maatregelen en infrastructuur – ten behoeve van de bouw van 75.000 woningen.

Er is echter één zeer belangrijke maar! En dat is dat de regeling ervan uitgaat dat de 75.000 woningen gebouwd kunnen worden binnen de bestaande plancapaciteit, die reeds is opgenomen in bestemmingsplannen. Met andere woorden: die woningbouwprojecten waarvoor nog een bestemmingsplan moet worden vastgesteld of een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik moet worden verleend, vallen buiten het toepassingsbereik van de regeling.

Woningbouwprojecten

Ingevolge artikel 2.8, lid 2, van de regeling is het uitgangspunt bij de vergunningverlening ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Oftewel, de beschikbare depositieruimte in het stikstofregistratiesysteem wordt gereserveerd op volgorde van binnenkomst van de aanvragen voor een Natura 2000-vergunning of een omgevingsvergunning. Hierop zijn in lid 3 echter twee uitzonderingen gemaakt:

1. Tot 7 april 2020 wordt de beschikbare depositieruimte alleen gereserveerd voor woningbouwprojecten in de gemeenten genoemd in bijlage 1 van de regeling. Dat zijn de gemeenten die zogenoemde woondeals hebben gesloten. In deze gemeenten en de regio’s waartoe zij behoren – te weten de stad Groningen, de regio Eindhoven, de Zuidelijke Randstad, de regio Utrecht, de metropoolregio Amsterdam en de regio Arnhem-Nijmegen – is de druk op de woningmarkt het grootst is.
2. Vanaf 7 april 2020 tot 28 april 2020 wordt de beschikbare depositieruimte alleen geserveerd voor de woningbouwprojecten als bedoeld onder 1. en projecten die betrekking hebben op de bouw van tenminste 100 woningen.

Dat laat onverlet dat aanvragen voor projecten die betrekking hebben op de bouw van minder dan 100 woningen al wel kunnen worden ingediend. Bijzondere opmerking verdient nog het vierde lid van artikel 2.8 van de regeling, inhoudende dat voor een woningbouwproject alleen depositieruimte wordt gereserveerd als de woningen niet worden aangesloten op een distributienet voor aardgas. Deze voorwaarde is er natuurlijk op gericht om de benodigde depositieruimte voor een project zo klein mogelijk te houden.

Procedure

Voor woningbouwprojecten zijn er twee mogelijkheden om op basis van het stikstofregistratiesysteem de benodigde depositieruimte te verkrijgen:

1. De aanvraag voor een natuurvergunning wordt apart – voorafgaande aan een aanvraag voor een omgevingsvergunning – ingediend bij de provincie. De beslistermijn bedraagt dan standaard 13 weken met de mogelijkheid tot verlenging met nog eens 7 weken.
2. De aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingediend bij de gemeente. De aanvraag voor een natuurvergunning maakt dan onderdeel uit van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. De gemeente legt de aanvraag voor de natuurvergunning ter beoordeling voor aan de provincie die daarop een verklaring van geen bedenkingen kan afgeven. De beslistermijn bedraagt dan 26 weken met de mogelijkheid tot verlenging met nog eens 6 weken.

Deze procedures zijn onveranderd gebleven. Ook de beslistermijnen zijn niet veranderd, ondanks dat bepaalde woningbouwprojecten tot 28 april 2020 bij de reservering van depositieruimte voorrang genieten boven andere projecten. Reden hiervoor is dat die prioriteringsregeling slechts geldt gedurende de eerste 6 weken en deze termijn ruimschoots binnen de wettelijke beslistermijnen valt.

Stappenplan

Als alles op een rijtje wordt gezet, dan kom ik tot het volgende stappenplan voor een woningbouwproject.

1. Controleer of het woningbouwproject valt binnen de bestaande plancapaciteit. Is dat niet het geval, dan biedt het stikstofregistratiesysteem geen oplossing en moet de gangbare weg worden behandeld. Dat betekent dat het hele stappenplan kan worden doorlopen, met dien verstande dat geen beroep kan worden gedaan op de depositieruimte van het stikstofregistratiesysteem (zie stap 6). Valt het woningbouwproject wél binnen de bestaande plancapaciteit, vervolg dan met stap 2.
2. Neem zoveel mogelijk maatregelen om de stikstofdepositie te beperken. Dit wordt niet in de regeling voorgeschreven, maar het is evident dat het de bedoeling is dat per project zo min mogelijk depositieruimte in het stikstofregistratiesysteem wordt benut. Wél in de regeling is voorgeschreven dat de woningen niet mogen worden aangesloten op het distributienet voor aardgas. Dit is een vereiste. Ga hierna door naar stap 3.
3. Maak een AERIUS-berekening van zowel de aanleg- als gebruiksfase van het woningbouwproject. Indien de stikstofdepositie lager is dan 0,00 mol/ha/jr, dan is er geen natuurvergunning nodig. Is de stikstofdepositie echter hoger, ga dan door naar stap 4.
4. Verricht een voortoets. Een voortoets is een ecologisch onderzoek dat onder andere een beschrijving van het woningbouwproject bevat, de te verwachten effecten op alle relevante stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden én een analyse of daarbij mogelijk sprake is van significant negatieve effecten. Als uit de voortoets blijkt dat op voorhand significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (in de buurt) in de aanleg- en gebruiksfase uitgesloten zijn, omdat als gevolg van de activiteit toch geen toename van stikstofdepositie zal worden veroorzaakt, dan is er geen natuurvergunning nodig.
5. Ga over tot interne saldering. Indien de stikstofdepositie lager is dan 0,00 mol/ha/jr, dan stelt het Rijk (en de provincies) dat alsnog een natuurvergunning kan worden verleend. Mijns inziens hoeft er dan echter helemaal geen natuurvergunning te worden aangevraagd. Om discussie hierover te vermijden, adviseer ik daarom toch om alsdan een natuurvergunning aan te vragen.
6. Mochten de voortoets en interne saldering geen oplossing bieden, dan kan er een vergunningsaanvraag worden gedaan met het verzoek om depositieruimte in het stikstofregistratiesysteem te benutten.
7. Biedt het stikstofregistratiesysteem geen depositieruimte meer of is er geen sprake van een project waarvoor een verzoek om depositieruimte kan worden gedaan, dan moet een passende beoordeling worden opgesteld, waarin rekening kan worden gehouden met externe salderingsmaatregelen. Zie in dit verband ook mijn artikel ‘Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is van tafel: Hoe krijg ik mijn project toch van de grond?’.
8. Levert ook de passende beoordeling niet het gewenste resultaat, dan kan een ADC-toets wellicht nog uitkomst bieden, maar daarvan mag niet te veel worden verwacht. Mij zijn namelijk geen uitspraken bekend waarbij is aangenomen dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang ingeval van bijvoorbeeld een woningbouwproject.