Ontwikkelingen op het gebied van het normaal maatschappelijk risico

Als er één onderwerp in de planschadejurisprudentie te noemen is dat de afgelopen paar jaar een enorme vlucht heeft gemaakt, dan is dat wel het normaal maatschappelijk risico. In dit artikel zal dit onderwerp dan ook uitgebreid worden besproken, zowel onder het huidige recht als de Omgevingswet.

Wet ruimtelijke ordening

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) voorziet in een regeling van het planschaderecht. Dat is het recht dat ziet op een tegemoetkoming in schade als gevolg van ruimtelijke plannen en besluiten als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. In de praktijk zijn de meest voorkomende oorzaken van planschade een bepaling van een bestemmingsplan en de omgevingsvergunning waarmee wordt afgeweken van een bestemmingsplan.

In het eerste lid van artikel 6.2 van de Wro is bepaald dat de planschade die binnen het normaal maatschappelijk risico valt voor rekening van aanvrager komt. Dit is logisch. Waarom zou de overheid een planschadevergoeding moeten betalen als de schade geacht moet worden tot de normale risicosfeer van aanvrager te blijven?

In het tweede lid van hetzelfde artikel is vervolgens een forfait vastgelegd. Als het inkomen en/of de waarde van de onroerende zaak daalt als gevolg van een oorzaak als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro, dan komt in ieder geval 2% van het inkomen (inkomensschade) dan wel de waarde van de onroerende zaak (vermogensschade) onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van de aanvrager. Uit de woorden 'in ieder geval' volgt dat het normaal maatschappelijk risico ook hoger kan uitvallen dan het forfait. Omdat de wetgever geen regels heeft gegeven voor die situatie, is dit door de bestuursrechter ingevuld en dat levert interessante jurisprudentie op. Dit zal hierna worden besproken.

Het forfait geldt overigens alleen voor zover de inkomens- respectievelijk waardevermindering optreedt als gevolg van ontwikkelingen buiten het eigen perceel. Dit wordt indirecte schade genoemd. Ingeval de planologische beperking het eigen perceel van aanvrager betreft (directe schade) is het forfait niet van toepassing. In de praktijk wordt echter geprobeerd ook bij directe schade een drempel te introduceren. Dat heeft inmiddels ook al geresulteerd in een belangrijke uitspraak die hierna eveneens ter sprake zal komen.

Normaal maatschappelijk risico

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert al jarenlang dezelfde overweging om invulling te geven aan het normaal maatschappelijk risico (onder meer uitspraken van 9 oktober 2013 en 25 oktober 2017):

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [...] moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.

Als deze overweging zorgvuldig wordt gelezen, dan kunnen hieruit vragen c.q. criteria worden afgeleid om vast te stellen of een ontwikkeling al dan niet in de lijn der verwachtingen ligt. De eerste vraag die in dit kader moet worden beantwoord, is of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd. Luidt het antwoord op deze vraag negatief, dan geldt in beginsel slechts het forfait van 2%. In een uitspraak van 23 augustus 2017 deed zich in dit verband in de gemeente Nederweert de situatie voor dat als gevolg van een nieuw bestemmingsplan naast de woning van de aanvrager een uitvaartcentrum zou worden gerealiseerd. De Afdeling heeft in deze zaak overwogen dat volgens het advies van de door B&W ingehuurde planschadedeskundige het uitvaartcentrum niet valt aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee aanvrager in abstracto rekening had kunnen houden. Daarom is het normaal maatschappelijk risico van aanvrager niet meer dan het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2%. Indien het antwoord op de eerste vraag echter positief is, dan moeten twee vervolgvragen worden beantwoord, namelijk:

1. Of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past; en/of
2. Of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen het gevoerde planologische beleid past.

Luidt het antwoord op beide vragen negatief, dan geldt in beginsel opnieuw slechts het forfait van 2%. In een uitspraak van 28 september 2016 deed zich in dit verband in de gemeente Woensdrecht de situatie voor dat als gevolg van een nieuw bestemmingsplan op 6 respectievelijk 16 meter afstand van het perceel en de woning van partij A ten gunste van partij B een nieuwe vrijstaande woning kon worden gerealiseerd. De Afdeling heeft in deze zaak overwogen dat het bouwperceel een geringere oppervlakte heeft dan de ruime kavels die de woonwijk kenmerken. Het bouwperceel vormde geen open plek in de woonwijk en was in zoverre niet herkenbaar als toekomstige inbreidingslocatie. Ter zitting hebben B&W voorts toegelicht dat er geen op schrift gesteld gemeentelijk beleid is over de splitsing van percelen en de verdichting van bestaande woonwijken. Het voorgaande betekent aldus dat, gezien de ruimtelijke structuur van de omgeving en het bestaande gemeentelijke beleid, de bouw van de nieuwe woning niet in de lijn van de verwachtingen lag. Indien het antwoord op één van de twee voormelde vragen echter positief is, dan is een verhoging van het normaal maatschappelijk risico tot bijvoorbeeld 3% aanvaardbaar. Zo heeft de Afdeling in een uitspraak van 23 augustus 2017 overwogen dat, ondanks dat de ontwikkeling niet binnen het bestaande gemeentelijke beleid van de gemeente Best past, zulks nog niet betekent dat de ontwikkeling in het geheel niet in de lijn der verwachtingen lag. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past, welke vraag bevestigend is beantwoord. Dat rechtvaardigt de conclusie, aldus de Afdeling, dat B&W bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade, niet waren gehouden (slechts) te volstaan met aftrek van het wettelijk forfait. Luidt het antwoord op beide voormelde vragen positief, dan staat niet alleen vast dat de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, maar ook dat die ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. In dat geval wordt in de praktijk een normaal maatschappelijk risico van 5% aanvaardbaar geacht. In een uitspraak van 24 mei 2017 heeft de Afdeling in dit verband overwogen:

Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade [die 9,4% bedraagt], substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort […].

Directe schade

Zoals ik hiervoor reeds heb opgemerkt, geldt het forfait niet indien de planologische beperking het eigen perceel van aanvrager betreft (directe schade). Dat laat onverlet dat ook ingeval van directe schade moet worden beoordeeld of een ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. In een uitspraak van 17 mei 2017 deed zich echter de situatie voor waarin de door B&W ingehuurde planschadedeskundige stelde dat een normaal maatschappelijk risico van maar liefst 5% aanvaardbaar was. De Afdeling overweegt dat de door de planschadedeskundige beschreven maatschappelijke ontwikkeling te algemeen is gesteld en de beoordeling van diezelfde deskundige zich niet verhoudt tot de voorgestelde, doch niet nader gemotiveerde, aftrek van 5%. De Afdeling heeft dan ook overwogen dat een aftrek van 5% betrekkelijk hoog is voor een geval van directe planschade, mede gelet op de omstandigheid dat de wetgever voor directe planschade geen forfaitaire drempel heeft gesteld. Gelet hierop lijkt enige terughoudendheid bij het toepassen van een aftrek van 5% in het geval van directe schade dan ook gerechtvaardigd. Voor het toepassen van een lager percentage wordt echter wel ruimte gegeven, mits goed gemotiveerd.

Omgevingswet

Het is de bedoeling dat de Omgevingswet op 1 januari 2021 in werking treedt. Ook het planschaderecht zal als gevolg daarvan drastisch veranderen. Artikel 15.6 van de Omgevingswet ziet op het normaal maatschappelijk risico en zal als volgt komen te luiden:

Als schade bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak wordt van die schade in ieder geval een deel ter grootte van vijf procent van de waarde van de onroerende zaak aangemerkt als behorend tot het normale maatschappelijke risico als bedoeld in artikel 4:126, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Wat zegt deze bepaling precies?

In de eerste plaats wordt het forfait verhoogd van 2% naar 5%. Aangezien in het overgrote merendeel van de aanvragen de planschade 5% of minder bedraagt, zullen er nog minder tegemoetkomingen betaald hoeven te worden. In de tweede plaats vervalt het onderscheid tussen directe en indirecte schade. Het forfaitair normaal maatschappelijk risico (van 5%) geldt ook voor directe schade. In de derde plaats worden opnieuw de woorden 'in ieder geval' gebruikt. Het normaal maatschappelijk risico kan derhalve ook hoger uitvallen dan het forfait. Onder het huidige recht heeft de wetgever geen regels gegeven voor die situatie, waardoor de bestuursrechter dit heeft ingevuld. Dat heeft ertoe geleid dat een percentage van 5% aanvaardbaar wordt geacht als de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen ligt. Als diezelfde ontwikkeling ook plaats zal hebben zodra de Omgevingswet in werking is getreden, dan zal het aantal gevallen dat het in de toekomst nog tot een uitkering komt drastisch worden verlaagd.

Conclusie

Het planschaderecht blijft zich ontwikkelen. Het normaal maatschappelijk risico is één van die onderwerpen waarbij dat met name het geval is. Inmiddels lijkt dit onderwerp uitgekristalliseerd waar het de indirecte schade betreft. Echter, zodra het op directe planschade aankomt, heeft de Afdeling met de uitspraak van 17 mei 2017 alle ruimte geboden om in dat kader de discussie over het normaal maatschappelijk risico te heropenen. Ik verwacht dat dit de komende jaren nog veel belangwekkende uitspraken zal opleveren, totdat de Omgevingswet in werking is getreden. Op dat moment is er namelijk een geheel nieuw speelveld met nieuwe regels. Een ‘feest’ voor juristen.