In het Koninklijk Besluit van 11 december 2012, nr. 12.002983, neemt de Kroon een besluit over de noodzaak van onteigening op verzoek van ProRail B.V. (hierna: ProRail) ten behoeve van de aanleg van een onderdoorgang voor (niet-) gemotoriseerd verkeer met bijbehorende werken nabij de Soestdijkseweg in de gemeente De Bilt. Niet alleen de noodzaak van de onteigening van een tijdelijk werkterrein komt daarbij ter sprake, ook het minnelijk overleg bij gewijzigd grondbeslag komt aan de orde.
Overeenkomstig artikel 3:11 lid 1 Awb hebben het ontwerp van het te nemen besluit alsmede de in artikel 63 Onteigeningswet genoemde stukken in de periode van donderdag 3 mei 2012 tot en met woensdag 13 juni 2012 in de gemeente De Bilt en bij Rijkswaterstaat Corporate Dienst te Utrecht ter inzage gelegen. Gedurende deze periode dienen drie reclamanten een (aanvullende) zienswijze in. Eén van de reclamanten (hierna: reclamant sub 2) dient op 19 juli 2012, na afloop van deze periode nog een aanvullende zienswijze in.
Ten aanzien van de aanvullende zienswijze d.d. 19 juli 2012 overweegt de Kroon dat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen ingevolge 3:16 lid 1 Awb zes weken bedraagt. Tot en met 13 juni 2012 hadden belanghebbenden de mogelijkheid tot het naar keuze mondeling of schriftelijk naar voren brengen van zienswijzen. De aanvullende zienswijze d.d. 19 juli 2012 is dan ook niet binnen de genoemde termijn ingediend. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan de termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht, zodat reclamant sub 2 in deze aanvullende zienswijze niet ontvankelijk moet worden geacht.
Aanbod tot huur is geen aanbod tot koop
In de tijdig door reclamant sub 2 ingediende (aanvullende) zienswijze heeft reclamant sub 2 onder meer aangevoerd dat de noodzaak van onteigening van een stuk grond, dat nodig is als tijdelijk werkterrein, onvoldoende vast is komen te staan, omdat ProRail nimmer een voorstel heeft gedaan om het werkterrein minnelijk te verwerven. Reclamant sub 2 heeft hierbij verwezen naar een brief van 27 maart 2012 die enkel een aanbod tot huur bevat. Dit is volgens reclamant sub 2 niet gelijk te stellen met een aanbod tot minnelijke verwerving en een ander voorstel tot minnelijke verwerving hiervan heeft ProRail nooit gedaan. Hierdoor is tot op heden geen sprake geweest van een voldoende serieuze verwervingspoging.
De Kroon stelt reclamant sub 2 op dit onderdeel in het gelijk. De Kroon overweegt dat gronden die tijdelijk nodig zijn voor de uitvoering van het werk, in het algemeen op grond van titel IIa van de Onteigeningswet ter onteigening kunnen worden aangewezen. Hierbij geldt echter dat de onteigening een uiterst middel is. Alleen indien met een eigenaar/gebruiker in de minnelijke sfeer geen overeenstemming kan worden bereikt over huur van de benodigde grond of, indien dat niet tot de mogelijkheden behoort, over de eigendomsoverdracht of beëindiging van gebruiksrechten, zal de noodzaak tot onteigening van de betrokken grond aanwezig zijn.
Uit de door de ProRail verstrekte informatie is gebleken dat deze bij brief van 27 maart 2012 een aanbod heeft gedaan voor de verwerving van het tijdelijke werkterrein. ProRail heeft evenwel, voor het geval er over huur geen overeenstemming zou kunnen worden bereikt, niet tevens een aanbod gedaan gericht op de aankoop van dit gedeelte. Het minnelijk overleg heeft zich vooral gericht op het huren van dan wel het treffen van een regeling voor het tijdelijk benodigde gedeelte. Voorts is de Kroon gebleken dat zowel voor als na de brief van 27 maart 2012 geen aanbod tot koop is gedaan. Gelet daarop stond op het moment van de start van de onderhavige procedure niet genoegzaam vast dat met reclamant sub 2 geen overeenstemming kon worden bereikt over de eigendomsoverdracht van het betrokken gedeelte. Als gevolg daarvan acht de Kroon de noodzaak tot de aanwijzing van dat gedeelte ter onteigening niet aangetoond, zodat de desbetreffende onroerende zaak uit de bij dit besluit behorende lijst van te onteigenen onroerende zaken is geschrapt.
Titel IIa of titel IV van de Onteigeningswet
Reclamant sub 2 heeft verder aangevoerd dat de onteigening van zijn onroerende zaken ten onrechte is gebaseerd op titel IIa van de Onteigeningswet. De onteigening van zijn percelen strekt er namelijk toe dat tot een spoedige realisatie c.q. herinrichting van een gemeentelijke weg als onderdeel van de uitvoering van het Bestemmingsplan Stationsgebied Bilthoven wordt overgegaan, waarvoor de titel IV procedure is aangewezen.
De Kroon overweegt dat ingevolge artikel 72a lid 1 Onteigeningswet, onteigening kan plaatsvinden onder meer ten behoeve van de aanleg en verbetering van wegen, bruggen, bermen, bermsloten en kanalen, alsmede daarop rustende zakelijke rechten, waaronder op grond van artikel 72a lid 2 sub a mede begrepen wordt onteigening voor de aanleg en verbetering van werken en rechtstreeks daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen ter uitvoering van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 lid 1 Wro. De werken waarvoor om onteigening wordt verzocht, zijn aan te merken als werken in de zin van dit artikel. Uit de zakelijke beschrijving die samen met de onteigeningsstukken ter inzage heeft gelegen, blijkt dat de aanleg van de onderdoorgangen met bijkomende werken primair ertoe dient om de gevaarlijke kruising van de spoorbaan Utrecht – Amersfoort met de Soestdijkseweg in het centrum van de gemeente De Bilt op te heffen door middel van de aanleg van twee nieuwe onderdoorgangen. ProRail en de gemeente De Bilt hebben daartoe een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Vanwege de ligging van de nieuwe onderdoorgangen is het noodzakelijk om gelijktijdig de weginfrastructuur aan te passen. De huidige situatie maakt het niet mogelijk om de bestaande infrastructuur op de nieuwe onderdoorgangen te laten aansluiten. Om een verkeerstechnisch verantwoorde aansluiting te krijgen tussen de onderdoorgangen voor langzaam verkeer en voor snelverkeer wordt er aan de zuidzijde een rotonde gerealiseerd. De herinrichting van de door reclamant sub 2 bedoelde weg staat dus niet op zich, maar vormt een noodzakelijk onderdeel van de aanleg van het onderhavige plan van het werk. Hieruit volgt dat deze werken kunnen worden aangemerkt als werken die vallen onder artikel 72a lid 1 en lid 2 sub a van titel IIa van de Onteigeningswet.
Gewijzigde oppervlakte hangende het minnelijk overleg
Eén van de andere reclamanten (hierna: reclamante sub 3) merkt op dat de grondslag voor het te maken werk is gelegen in het onherroepelijk bestemmingsplan Stationsgebied Bilthoven. Volgens dit plan zal in de Soestdijkseweg-Zuid, bij het Kruispunt met de Nachtegaallaan en de Spoorlaan een rotonde worden aangelegd met vrijliggende fietspaden. Volgens reclamante sub 3 is de wijze van uitvoering en de finale uitwerking van het onderhavige plan van het werk zoals opgenomen in het Voorlopig Ontwerp Inrichtingsplan niet in overeenstemming met het Masterplan van 2009. In afwijking van het Masterplan voorziet het Voorlopig Ontwerp in het doortrekken van een vrijliggend fietspad, bereden in twee richtingen, door de nieuwe doorsteek en de Nachtegaallaan en een aanzienlijk aantal dwars geplaatste parkeerplaatsen. Volgens reclamante sub 3 zou hierdoor een andere situatie kunnen ontstaan met betrekking tot de van haar benodigde grond. Reclamante sub 3 zou graag de besprekingen met ProRail voortzetten, maar stelt zich op het standpunt dat zolang burgemeester en wethouders zich niet akkoord verklaren met het Definitieve Ontwerp Inrichtingsplan er sprake is van een patstelling.
De Kroon overweegt daarop dat in het onderhavige plan van het werk en van onteigening ter hoogte van de Nachtegaallaan en de Spoorlaan een rotonde wordt gerealiseerd op de Soestdijkseweg. Deze werken zijn in overeenstemming met het onherroepelijk bestemmingsplan Stationsgebied Bilthoven van de gemeente De Bilt. Het fietspad behorende bij deze rotonde is voor een deel geprojecteerd op de onroerende zaak van reclamante sub 3. Om de aanleg van dit fietspad overeenkomstig het plan van het werk mogelijk te maken is van reclamante sub 3 een oppervlakte van 1a 85 ca benodigd. ProRail heeft bij brief van 28 februari 2012 dan ook een aanbieding gedaan, waarbij overeenkomstig de ter inzage gelegde onteigeningsbescheiden sprake is van de aankoop van een benodigde oppervlakte grond van 1a 85 ca.
Verder is de Kroon uit de door ProRail verstrekte informatie en overgelegde stukken gebleken dat de aanpassing van het plan van het werk in hoofdzaak is ontstaan doordat reclamante sub 3 in het minnelijk overleg een mogelijke aanpassing van het plan van het werk aan de orde heeft gesteld. Reclamante sub 3 heeft in het kader van het minnelijk overleg aangegeven bezwaren te hebben tegen het verlies van de parkeergelegenheid voor haar winkel en tegen de gedeeltelijke situering van het fietspad onder de luifel van deze winkel. In dit kader heeft de gemeente De Bilt de mogelijkheid onderzocht om de wens van reclamante sub 3 te betrekken bij het nog op te stellen Voorlopig ontwerp Inrichtingsplan Bilthoven Centrum. Hieruit bleek dat het mogelijk is om aan de wensen van reclamante sub 3 tegemoet te komen en dat de gewenste aanpassingen binnen de bestemming verkeer van het bestemmingsplan Stationsgebied gerealiseerd kunnen worden.
Vervolgens is het Voorlopig ontwerp in april 2012 voorgelegd aan de gemeenteraad en is het Definitief ontwerp Inrichtingsplan in augustus 2012 door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld. Ten tijde van het verzoek om onteigening op 5 maart 2012 stond echter nog niet vast of de raad zou kunnen instemmen met het Voorlopig ontwerp Inrichtingsplan Bilthoven Centrum en of het college van burgemeester en wethouders het voornoemde inrichtingsplan vervolgens ook zou vaststellen. Daarom stond ten tijde van het verzoek nog niet vast of de door reclamante sub 3 voorgestane planaanpassing daadwerkelijk uitgevoerd zou kunnen worden in overeenstemming met de laatste gemeentelijke inzichten. ProRail heeft, vooruitlopend op de vaststelling van het definitieve inrichtingsplan, bij genoemde brief van 28 februari 2012 naast het bod dat betrekking heeft op het plan van het werk met een oppervlakte van 1a 85 ca, niettemin tevens een aanbod uitgebracht dat is gericht op de oppervlakte van 1a 30 ca die benodigd is voor de uitvoering van het plan van het werk, passend binnen het inmiddels vastgestelde Definitief ontwerp Inrichtingsplan Bilthoven Centrum. Ten aanzien van de aanpassing van het benodigde grondbeslag overweegt de Kroon het volgende. In algemene zin wordt opgemerkt, dat de verzoeker om onteigening gehouden is om voor de start van de administratieve onteigeningsprocedure, minnelijk overleg te voeren met de betrokken rechthebbenden over verwerving van de gronden die nodig zijn om het plan van het werk te kunnen uitvoeren. In dit stadium vindt echter eveneens en ten dele op basis van voornoemd overleg het opstellen van de onteigeningsstukken plaats. Het minnelijk overleg kan nog wijzigingen in het voorgestane ontwerpplan met zich brengen. Ook zijn wijzigingen in het benodigde ruimtebeslag ten opzichte van de ter inzage gelegde onteigeningsstukken als voortvloeisel van dit minnelijk overleg onder omstandigheden niet uitgesloten. Met het oog op een zorgvuldige toepassing van de administratieve onteigeningsprocedure ligt het in dergelijke gevallen in de rede dat met die procedure niet wordt gestart dan nadat in het overleg met de eigenaren of andere gerechtigden tot gebruik van de grond op basis van de gewijzigde oppervlakte is gebleken dat verwerving langs minnelijke weg vooralsnog niet tot de mogelijkheden behoort. Dat zou uitzondering kunnen lijden in gevallen waarin de wijzigingen in de benodigde oppervlakten voortkomen uit het minnelijk overleg zelf en op voorhand duidelijk is dat die voor de grondeigenaren of andere gerechtigden niet voldoende zullen zijn om met hen binnen redelijke termijn tot overeenstemming te komen. De noodzaak van onteigening is dan, wat het verloop van het minnelijk overleg betreft, ook voldoende aanwezig. Met betrekking tot reclamante sub 3 is de Kroon gebleken dat in het minnelijk overleg tussen partijen zowel over een oppervlakte van 1a 85 ca als over de aanpassing van het plan van het werk waarbij volstaan, kan worden met een te onteigenen oppervlakte van 1a 30 ca, vooralsnog geen overeenstemming is bereikt. Gelet op het bovenstaande is de Kroon van oordeel dat genoegzaam vast is komen te staan dat overeenstemming tussen partijen vooralsnog niet kan worden bereikt. Nu echter is gebleken dat volstaan kan worden met een oppervlakte van 1a 30 ca, is de van deze reclamante sub 3 benodigde oppervlakte aan grond teruggebracht tot 1a 30 ca. De bij dit besluit behorende lijst van ter onteigening aan te wijzen onroerende zaken is dienovereenkomstig aangepast.
Naschrift
Alhoewel ik niet geheel objectief ben, omdat ik één van reclamanten heb bijgestaan, meen ik dat het KB ten onrechte de aanvullende zienswijze d.d. 19 juli 2012 van reclamant sub 2 niet-ontvankelijk heeft geacht. Het staat niet ter discussie dat deze aanvullende zienswijze is ingediend na afloop van de periode waarop het ontwerpbesluit met bijbehorende stukken ter inzage heeft gelegen. ProRail is hierdoor echter niet in haar belangen geschaad. Het KB dateert namelijk van 12 december 2012, zodat ProRail ruimschoots voldoende tijd heeft gehad om op de aanvullende zienswijze te reageren en de Kroon eveneens ruimschoots voldoende tijd heeft gehad om vervolgens daarop een besluit te nemen. In dit verband verwijs ik ook naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 augustus 2011 in zaak nr. 201004175/1/R1, waarin de Afdeling heeft overwogen dat er geen rechtsregel is die zich ertegen verzet dat een zienswijze na afloop van de termijn nader wordt gemotiveerd, tenzij een bestuursorgaan de aanvulling, gelet op de datum van indiening, in redelijkheid niet behoeft mee te nemen in de besluitvorming, bijvoorbeeld omdat het bestuursorgaan daar niet meer op heeft kunnen reageren. Ik zie niet in op grond waarvan de Kroon anders besluit dan de Afdeling heeft overwogen.
Zonder op de details van de zaak in te gaan, doet dit echter niet meer ter zake, nu de Kroon de betreffende onroerende zaak – dat bedoeld was als tijdelijk werkterrein – alsnog uit de bij het KB behorende lijst van te onteigenen onroerende zaken heeft geschrapt. Een aanbod tot huur is namelijk niet gelijk te stellen met een aanbod tot minnelijke verwerving (lees: koop). Nu het uitgangspunt van het onteigeningsrecht is dat onteigening het uiterste middel is en daarvan slechts sprake kan zijn indien met een eigenaar/gebruiker in de minnelijke sfeer geen overeenstemming kan worden bereikt over huur van de benodigde grond of, indien dat niet tot de mogelijkheden behoort, over de eigendomsoverdracht of beëindiging van gebruiksrechten, stelt de Kroon terecht vast dat de noodzaak tot onteigening niet is gebleken.
Dat de Kroon het argument van reclamante sub 2, namelijk dat de onteigening van zijn onroerende zaken ten onrechte is gebaseerd op titel IIa van de Onteigeningswet, heeft verworpen, was te verwachten. Desalniettemin ben ik het daarmee oneens. De aanleg van de rotonde waarvoor de onroerende zaken van reclamante sub 2 onteigend moeten worden, vindt namelijk op circa 200 meter afstand van de te realiseren onderdoorgang plaats. De vraag die dan rijst, is in hoeverre dan nog kan worden bepleit dat deze rotonde een noodzakelijk onderdeel vormt van de aanleg van het onderhavige plan van het werk dat zou vallen onder artikel 72a lid 1 en lid 2 sub a van titel IIa van de Onteigeningswet. De Kroon meent dat dit het geval is. Welke afstand is voor de Kroon dan zodanig groot dat een werk niet meer daaronder kan worden geschaard?
