De ruimte voor binnenstedelijke (her)ontwikkeling wordt schaarser. Vanwege de enorme woningbouwopgave wordt er daarom weer meer gekeken naar uitbreiding. Een alternatief is hoogbouw. Hoogbouw kent specifieke, omgevingsrechtelijke vraagstukken die bij andere projecten geen of een minder grote rol van betekenis spelen. Aan de hand van onder meer voorbeelden en jurisprudentie zal ik hierop uitgebreid ingaan. In dit deel komen de hoogbouwvisie, de plint, windhinder en brandveiligheid aan de orde. In het tweede deel bespreek ik de schaduwwerking, uitzicht en privacy, parkeren en betaalbaarheid / woningbehoefte.
Hoogbouwvisie
Iedere gemeente heeft een stedenbouwkundige visie voor een locatie of gebied. Een stedenbouwkundige visie geeft een globaal beeld van zowel de mogelijkheden als beperkingen voor een locatie of een gebied. Initiatiefnemers kunnen aan de hand daarvan zien of een project ruimtelijk kan worden ingepast. Een hoogbouwvisie is ook een stedenbouwkundige visie, maar dan specifiek gericht op hoogbouw. In een hoogbouwvisie worden veelal locaties of gebieden aangewezen die in meer of mindere mate geschikt zijn voor hoogbouw. Ook wordt in een hoogbouwvisie aangegeven wanneer sprake is van hoogbouw en aan welke voorwaarden de hoogbouw dient te voldoen. Veel gemeenten beschikken over een hoogbouwvisie. De verschillen tussen de visies zijn groot. Dit heeft veelal te maken met de aan- of afwezigheid van een historische binnenstad, maar dat is zeker niet het enige. Het meest eenvoudige voorbeeld om de verschillen tussen de hoogbouwvisies te benadrukken, is al met de definitie van hoogbouw.
Hoogte
Hoogbouw staat volgens het Bouwbesluit voor gebouwen met een verdiepingsvloer hoger dan 70 meter boven het straatniveau (afdeling 2.14 van het Bouwbesluit). Om die reden heeft Rotterdam in de in 2019 geactualiseerde hoogbouwvisie bepaald dat de minimale grens van de definitie hoogbouw 70 meter is. In het centrum mogen echter gebouwen van zelfs 250 meter hoog worden gebouwd. Den Haag spreekt in haar hoogbouwvisie die in 2018 in werking is getreden al over hoogbouw bij 50 meter. Hetzelfde geldt voor Leiden, zo blijkt uit de hoogbouwvisie (uit 2007). De hoogbouwvisie van de gemeente Utrecht, die dateert uit 2005, stelt dat sprake is van hoogbouw als een gebouw hoger is dan 30 meter. Echter, als een gebouw hoger is dan 1,5 maal de hoogte van de gemiddelde omliggende bebouwing, dan is in Utrecht ook al sprake van hoogbouw. De hoogbouwvisie uit 2019 voor Amersfoort stelt dat sprake is van hoogbouw vanaf 9 lagen. In Purmerend is volgens de hoogbouwvisie uit 2017 sprake van hoogbouw bij gebouwen vanaf 25 meter (circa 8 lagen), terwijl Eindhoven nog geeneens een hoogbouwvisie heeft maar die – naar verwachting medio 2020 – wel zal krijgen. Wat wil ik hiermee zeggen? Ik wil hiermee benadrukken dat het absoluut is aan te raden om de hoogbouwvisie van de gemeente door te nemen waar het gebouw moet worden gerealiseerd. Dit is natuurlijk een open deur, maar in de praktijk blijkt dat dit niet altijd gebeurt. Ik ben bij meerdere projecten betrokken geweest, waarbij de gemeente niet bekend was met de lokale hoogbouwvisie. Naar aanleiding van ingediende zienswijzen heb ik toen een onderbouwing moeten schrijven waarom er ofwel geen sprake was van hoogbouw, ofwel hoogbouw op die locaties vanuit stedenbouwkundig opzicht ruimtelijk aanvaardbaar was. Die onderbouwingen hebben bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State standgehouden (onder meer de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4063), maar het is natuurlijk aan te raden om dit op voorhand al te bekijken.
Plint van hoogbouw
De vormgeving en functie van de plint van hoogbouw heeft in beginsel geen juridische component. Zodra er echter een discussie speelt over de vraag of hoogbouw op een locatie ruimtelijk aanvaardbaar is, wordt er veel aandacht besteed aan de plint. Vandaar dat ik dit toch separaat bespreek. Hoogbouw wordt namelijk sneller geaccepteerd als de plint goed aansluit op de omgeving. De plint ligt immers op ooghoogte. In de hoogbouwvisie van Purmerend is zelfs vermeld dat de plint “misschien wel het meest belangrijke ontwerponderdeel van hoogbouw” is. Het is dan ook aan te raden om een plint een bouwhoogte te geven die hoger is dan die van de bovengelegen verdiepingen. In de hoogbouwvisie van Den Haag wordt gesproken over een bouwhoogte van minimaal 4,5 meter. De Rotterdamse hoogbouwvisie zegt niets over de bouwhoogte van de plint anders dan dat deze voldoende hoogte moet hebben, zoveel mogelijk verticaal moet worden vormgegeven en netjes in lijn moet liggen met de omliggende gebouwen.
Transparante plint
In zowel de hoogbouwvisies van Rotterdam en Den Haag, als andere door mij bestudeerde hoogbouwvisies wordt echter wel een voorkeur voor een transparante plint vermeld. In Den Haag dient de plint zelfs 50% transparant te zijn. Niet in elke hoogbouwvisie wordt toegelicht waarom dit het geval moet zijn, maar ik ga er vanuit dat dit te maken heeft met de wens dat tussen binnen en buiten (veel) interactie plaatsheeft, zodat het een levendig geheel wordt. Een dichte gevel is onaantrekkelijk en vergroot het gevoel van onveiligheid.
Functies in de plint
De verscheidene hoogbouwvisies kennen ook overeenkomsten voor wat betreft de functies in de plint. De plint dient overwegend openbaar te zijn. Ook dit heeft als doel de levendigheid te vergroten. Publieksfuncties en commerciële functies, zoals horeca, dienen daarom aan de meest publieke zijdes van de plint van het gebouw te komen. Alhoewel dit in de door mij doorgenomen hoogbouwvisies niet wordt uitgesloten, lijkt de plint in beginsel geen ruimte te bieden voor woningen en/of kantoren, uitgezonderd de entree / lobby ten behoeve daarvan. Alleen in de hoogbouwvisie van Den Haag wordt nadrukkelijk vermeld dat er ook in de plint kan worden gewoond, maar dat de woningen dan wel op afstand moeten worden gehouden tot het openbaar gebied, bijvoorbeeld door een met traptreden verhoogde (semi) privé buitenruimte bij de voordeuren. Dit zou als voordeel hebben dat de bewoners hun ramen niet afdekken/afsluiten en het zou uitnodigen om op de stoep te verblijven, waardoor de leefbaarheid en levendigheid op straatniveau wordt vergroot. De plint zal ook ruimte moeten bieden voor in- en uitritten en eventueel hellingbanen naar de parkeerkelder, indien daarvan sprake is. In veel van de door mij bestudeerde hoogbouwvisies wordt immers vermeld dat het parkeren weliswaar in de plint kan worden opgelost, maar dat dit ten koste gaat van de uitstraling zodat dit onwenselijk is.
Koppeling met openbare ruimte
In de hoogbouwvisies wordt verder veel gesproken over een goede koppeling tussen de plint en de inrichting van de buitenruimte c.q. openbare ruimte. Ik wil niet te kritisch zijn, maar in de praktijk lijkt hier weinig van terecht te komen, juist omdat hiervoor vaak de ruimte ontbreekt.
Windhinder als gevolg van hoogbouw
Een probleem dat zich vooral bij hoogbouw voordoet, is windhinder. Rondom hoge gebouwen is sprake van verhoogde windsnelheden (valwinden) die hinder kunnen geven of gevaar kunnen opleveren. Uiteraard hangt dit af van de mate van wind. De effecten van windhinder worden vooral ervaren op recreatieve plekken, zoals terrassen, en looproutes. Er bestaat geen wet- en regelgeving ter voorkoming van windhinder of windgevaar. Toch dient dit in het kader van een goede ruimtelijke ordening wel te worden onderzocht (door middel van bijvoorbeeld computeranimatie of windtunnelonderzoek) en afgewogen.
Beslismodel windonderzoek
Het onderzoek naar het windklimaat dient plaats te vinden aan de hand van de criteria zoals deze zijn voorgeschreven in NEN 8100:2006. In deze norm is het volgende beslismodel weergegeven wanneer een windonderzoek zal moeten plaatsvinden:
gebouwen hoger dan 30 meter: windonderzoek verplicht;
beschut gelegen gebouwen, hoogte 15 tot 30 meter: een specialist beoordeelt of windonderzoek nodig is;
onbeschut gelegen gebouwen, hoogte tot 30 meter: een specialist beoordeelt of windonderzoek nodig is.
Indien overigens in de hoogbouwvisie is bepaald dat bijvoorbeeld al een onderzoek naar het windklimaat moet worden uitgevoerd wanneer sprake is van hoogbouw in de zin van de betreffende hoogbouwvisie, dan adviseer ik in beginsel die hoogbouwvisie te volgen. Anders lokt het weer een reactie uit dat wordt afgeweken van het gemeentelijk beleid.
Windsnelheden en resultaten
Zodra een windonderzoek wordt uitgevoerd, dan wordt daarin volgens NEN 8100:2006 gewerkt met uurgemiddelde windsnelheden (meter per seconde) gerelateerd aan de overschrijdingskans in percentage van uren per jaar voor verschillende situaties en activiteiten (doorlopen, slenteren, langdurig zitten). De beoordeling van het windklimaat valt dan uit in slecht, matig of goed. Het resultaat van het windonderzoek kan dan onder meer met zich meebrengen:
dat wordt geadviseerd het gebouw te verplaatsen, zodat smalle openingen tussen gebouwen en daarmee smalle looproutes worden voorkomen;
dat wordt geadviseerd om maatregelen te treffen, zoals het aanbrengen van overkappingen of luifels; of
dat wordt geadviseerd om het gebouw minder hoog te bouwen.
Uiteraard kan ook worden geconcludeerd dat er helemaal geen hoogbouw kan komen, maar dit heb ik in mijn praktijk nog niet meegemaakt. In de meeste situaties overweegt de Afdeling dat zelfs bij een hogere windkans geen sprake is van onaanvaardbare windhinder (onder meer de uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2410). De reden hiervoor is vooral gelegen in het feit dat aan bestuursorganen een hoge mate van discretionaire bevoegdheid wordt toegekend.
Brandveiligheid bij hoogbouw
Zoals ik hiervoor al heb opgemerkt, worden gebouwen met een gebruiksgebied hoger dan 70 meter ingevolge het Bouwbesluit aangemerkt als hoogbouw (afdeling 2.14 van het Bouwbesluit). Daarmee is direct sprake van een bijzondere categorie. De brandveiligheidseisen die namelijk aan hoogbouw worden gesteld, zijn niet landelijk bepaald. De enige eis – die volgt uit artikel 2.128, lid 1, van het Bouwbesluit – is dat voor hoge gebouwen dezelfde mate van veiligheid moet worden gerealiseerd als is beoogd met de voorschriften van het Bouwbesluit voor gebouwen tot 70 meter hoogte. De invulling van deze eis moet echter op lokaal niveau gebeuren. Het risico hiervan is dat gemeenten verschillende eisen aan de brandveiligheid van hoogbouw stellen. Bovendien neemt zowel de kans op brand als het potentieel effect daarvan toe bij een toenemend aantal verdiepingsvloeren. Door slechts te verwijzen naar de eisen die gelden voor laagbouw, voor zover je daarover kan spreken bij een gebouw tot 70 meter hoog, wordt er geen rekening mee gehouden dat de faalkans van maatregelen die de brandveiligheid behoren te waarborgen, in het geval van hoogbouw juist moet afnemen.
Handreiking Brandveiligheid in hoge gebouwen
Om dat te ondervangen, heeft SBRCURnet de ‘Handreiking Brandveiligheid in hoge gebouwen’ opgesteld. Deze handreiking, die dateert uit 2014, biedt extra handvatten om invulling te geven aan de brandveiligheid van hoogbouw, zoals de aanleg van een sprinklerinstallatie, maar kent ook duidelijk haar grenzen. De handreiking gaat namelijk onder meer uit van gebouwen met een woon-, kantoor- of logiesfunctie tussen de 70 en 200 meter hoog. Op basis daarvan dient de faalkans van de brandveiligheidsmaatregelen een factor 10 lager te zijn dan voor laagbouw. Indien het gebouw echter ook andere functies kent, zoals horeca of detailhandel, en/of hoger wordt dan 200 meter, dan biedt de handreiking daarvoor niet alle handvatten. Dit, terwijl in de plint van hoogbouw vaak andere functies zoals horeca, detailhandel, (zakelijke) dienverlening en leisure worden gerealiseerd, zoals ik hiervoor reeds heb opgemerkt.
Bouwbesluit voor laagbouw
Wordt een gebouw lager dan 70 meter, dan is de handreiking daarop geeneens van toepassing, maar wordt teruggevallen op de eisen uit het Bouwbesluit voor laagbouw, die minder streng zijn. De aanleg van bijvoorbeeld een sprinklerinstallatie voor gebouwen onder de 70 meter hoogte is niet verplicht. Reden waarom de brandweer in augustus 2019 hierover nog haar zorgen heeft geuit, omdat het merendeel van de nieuw te bouwen hoge gebouwen lager dan 70 meter is. Volgens de brandweer – en ik kan dit ook uit mijn eigen praktijk bevestigen – wordt hier zelfs bewust voor gekozen om de kosten van brandveiligheidsmaatregelen (alsook andere bouwkosten die exponentieel stijgen naarmate er hoger wordt gebouwd) te drukken. De handreiking gaat er verder onder meer vanuit dat een brandcompartiment een omvang heeft van maximaal 1.000 m² en maximaal één bouwlaag beslaat. Indien de hoogbouw beschikt over brandcompartimenten die groter dan 1.000 m² zijn en/of meer dan één bouwlaag beslaan, is de handreiking in beginsel niet toereikend genoeg.
Conclusie
Naarmate de ruimte voor binnenstedelijke (her)ontwikkeling beperkter wordt, is de kans groot dat er meer de lucht in zal worden gebouwd. Steeds meer gemeenten hebben daarom een hoogbouwvisie vastgesteld. Er zijn veel overeenkomsten, maar misschien wel net zo veel verschillen tussen die hoogbouwvisies. Die verschillen zien niet alleen op de vraag wanneer sprake is van hoogbouw, maar ook op de potentiële (hinderlijke) gevolgen daarvan en de onderzoeken die naar die potentiële (hinderlijke) gevolgen verricht moeten worden. Ontwikkelaars dienen zich hier zeer bewust van te zijn. Dit spreekt voor zich, maar de praktijk wijst uit dat het toch regelmatig fout gaat.
