Zoals te doen gebruikelijk ingeval om nadeelcompensatie is verzocht, bestaat alleen aanspraak op vergoeding indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gestelde schadeveroorzakende besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de RAad van State, hierna: de Afdeling, van 27 april 2011 in zaak nr. 201006340/1/H2, LJN BQ2650, AB 2011/150). In de onderhavige zaak stelt het bestuursorgaan onder meer dat een normaal maatschappelijk risico ter grootte van 40% aanvaardbaar is.
Eiseres exploiteert een veer tussen Cuijk en Middelaar. Met het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute aanvulling I van 23 mei 2006 heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister) besloten het peilopzet in het stuwpand in Grave te verhogen met 30 centimeter, waardoor ook de waterstand van de Maas ter hoogte van Cuijk met 30 centimeter stijgt. Eiseres stelt als gevolg hiervan schade te lijden. Zij heeft daarom op 24 december 2008 bij de minister een verzoek tot schadevergoeding ingediend. Grondslag voor het verzoek is de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: de Regeling). Eiseres heeft de omvang van de schade begroot op € 52.500,-- exclusief BTW.
De minister heeft het verzoek voorgelegd aan de Schadecommissie RWS Maaswerken (hierna: de schadecommissie). De schadecommissie heeft op 21 december 2009 een rapport uitgebracht en de minister geadviseerd het verzoek af te wijzen. De minister heeft dit advies gevolgd.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft de minister, geadviseerd door de bezwaarcommissie Dienst Maaswerken, zijn besluit gehandhaafd. De minister heeft zich daarbij (kort samengevat) op het standpunt gesteld dat de kleppen van het veer als gevolg van de verhoging van het waterpeil bij het aanmeren wellicht een kleine knik zullen krijgen, maar deze verandering zal volgens de minister gering zijn. Auto’s die het veer op- en afrijden worden door deze knik niet gehinderd. Bovendien is het volgens de minister mogelijk het veer dichter bij de stoep aan te leggen, waardoor de huidige hellingshoek (die nagenoeg nihil is) gehandhaafd kan blijven. Voorts vindt de minister dat, indien een schadevergoeding aan eiseres zou moeten worden uitgekeerd, hierop een aftrek van 40% moet worden toegepast wegens normaal maatschappelijk risico. De Maas is een regenrivier, wat betekent dat de waterstand per definitie fluctueert. Op de rivier is geen peilbesluit van toepassing. Bovendien blijft schade als gevolg van infrastructurele aanpassingen volgens vaste rechtspraak in beginsel voor rekening van betrokkenen. Gelet op deze omstandigheden moet de schade voor 40% als een normaal maatschappelijk risico worden aangemerkt, aldus de minister.
Eiseres is het met dit besluit oneens en stelt beroep in bij de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank). In de huidige situatie kan eiseres de oprijkleppen nagenoeg horizontaal op de stoepen leggen, waardoor auto’s eenvoudig op en af kunnen rijden. Als gevolg van de peilverhoging, zo stelt eiseres, wordt de hoek tussen de kleppen en de stoepen zodanig vergroot, dat het op- en afrijden ernstig wordt bemoeilijkt. Om te voorkomen dat auto’s beschadigd raken en minder van het veer gebruik zullen maken, moeten de stoepen worden aangepast. Eiseres bestrijdt dat het veer dichter naar de damwand zou kunnen komen, zodat de “knik” tussen de kleppen en de stoep nihil blijft. Volgens eiseres is die oplossing irreëel; het veer zou de stoep dan tot op zeer korte afstand moeten naderen, hetgeen een groot risico op schade met zich brengt. Voorts heeft de peilverhoging volgens eiseres tot gevolg dat de damwand moet worden verhoogd. Deze komt door de peilverhoging namelijk geheel onder water te liggen. Hierdoor is onderhoud aan de damwand slechts tegen aanzienlijke extra kosten mogelijk. Eiseres is van mening dat de schade die zij lijdt, buiten het normale maatschappelijke risico valt, zodat deze schade in zijn geheel moet worden vergoed.
De rechtbank overweegt daarop uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiseres voor de verhoging van het peilopzet een nagenoeg ideale situatie had voor het op- en afrijden van het veer, maar dat na de volledige peilverhoging die ideale situatie zal verdwijnen. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de situatie voor eiseres zodanig verandert, dat zij genoodzaakt is kostbare aanpassingen te treffen aan de stoepen en damwand. Aangezien geen van partijen hun stellingen volgens de rechtbank genoegzaam onderbouwen, heeft de rechtbank ter zitting besloten de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) te vragen om een onderzoek in te stellen.
De StAB heeft, ter beantwoording van de vraag welke hellingshoek nog verantwoord zou zijn, aansluiting gezocht bij de NEN-norm 2443 die geldt voor parkeergarages. Met “verantwoord” wordt bedoeld een hellingshoek waarbij geen schade aan voertuigen zal optreden. Anders dan de minister acht de rechtbank de vergelijking met de NEN-norm wel degelijk zinvol. Partijen twisten er immers over of de hellingshoek die als gevolg van het peilopzet gerealiseerd wordt, nog aanvaardbaar zal zijn. Dan doet zich automatisch de vraag voor hoe groot een hellingshoek in zijn algemeenheid kan zijn. Ook bij de aanleg van parkeergarages doet zich de vraag voor bij welke hellingshoek voertuigen de parkeergarage kunnen gebruiken zonder schade op te lopen. De genoemde NEN-norm geeft hiervoor duidelijke en op onderzoek gebaseerde richtlijnen. De rechtbank volgt de StAB dan ook in haar standpunt dat voor de beoordeling van de voorliggende zaak aangesloten kan worden bij NEN-norm 2443, waaruit volgt dat een helling van maximaal 14% aanvaardbaar is en dat bij een hellingshoek van 14% of meer schade aan auto’s te verwachten is.
Het bestaande hellingpercentage bedraagt 13,4%, zo blijkt uit het StAB-rapport. Voorts blijkt uit het rapport dat dit hellingspercentage bij een extra peilopzet van 30 centimeter zal stijgen naar 18,3%. In hetgeen de minister in zijn reactie op het StAB rapport naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen redenen om aan deze bevindingen van de StAB te twijfelen. Dit percentage ligt aanzienlijk hoger dan de in de NEN genoemde aanvaardbare hoek van 14%, zodat de rechtbank, in navolging van de StAB, aannemelijk acht dat eiseres door het ontstaan van de grotere hellingshoek schade lijdt.
In het StAB-rapport wordt voorts uitgebreid ingegaan op de vraag of het voor eiseres mogelijk is dichter naar de kade te komen en zo opnieuw een meer horizontale situatie te bereiken. De StAB concludeert dat die mogelijkheid er niet is. Om de stijging van 30 centimeter peilopzet teniet te doen, aldus de deskundige, zou het veer ruim twee meter dichterbij moeten komen om een aanvaardbare hellingshoek te krijgen. Die ruimte is er niet. Ook op dit onderdeel van het advies plaatst de minister weliswaar enkele kritische kanttekeningen, maar de rechtbank ziet hierin geen grond om de bevindingen van de StAB niet te volgen.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres geen schade lijdt als gevolg van het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute aanvulling I. Het besluit is in zoverre in strijd met in artikel 3:2 Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
De rechtbank herhaalt vervolgens de vaste jurisprudentie, zoals in de inleiding aangehaald. In dit geval, zo overweegt de rechtbank, betreft het schadeveroorzakende besluit als gezegd het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute aanvulling I van 23 mei 2006. Het besluit maakt onderdeel uit van het omvangrijke Project Maaswerken. Dit project heeft (kort samengevat) tot doel, zo blijkt uit de stukken, het beschermen tegen hoogwater, natuurontwikkeling, het verbeteren van de vaarwegen en grindwinning. De rivierbodem in de Maas bij het stuwpand Grave wordt anderhalf tot drie meter afgegraven om de Maas meer ruimte te geven. Door die verdieping daalt niet alleen het water in de Maas, maar ook de grondwaterstand. Om verdroging van landbouwgrond en natuurgebieden te voorkomen, wordt de grondwaterstand, het “peilopzet”, verhoogd. Het aan de orde zijnde tracébesluit voorziet daarin; op grond van dit tracébesluit wordt in het stuwpand Grave een peilopzet van 30 centimeter gerealiseerd. De rechtbank is van oordeel dat eiseres met deze kunstmatige ingrepen in de waterstand, met name de omvang waarin deze zich hebben voorgedaan, in redelijkheid niet kon voorzien. De door de minister gemaakte vergelijking met infrastructurele werken, zoals de tijdelijke afsluiting van een straat, gaat niet op. Anders dan bij bijvoorbeeld wegwerkzaamheden, waar een grote mate van maatschappelijke voorspelbaarheid in zit, gaat het hier om ingrepen van een zodanige aard en omvang, dat eiseres daarmee geen rekening behoorde houden. De rechtbank wijst in dit verband ook op de vergelijking die eiseres heeft gemaakt met een schadeverzoek van de exploitant van een veer in Vierlingsbeek. Uit de stukken blijkt dat in dat geval het verzoek om nadeelcompensatie is toegewezen, waarbij geen percentage van het schadebedrag is afgetrokken wegens “normaal maatschappelijk risico”. Het aannemen van een normaal maatschappelijk risico ter grootte van 40% van de schade acht de rechtbank daarom ondeugdelijk gemotiveerd en het besluit is op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en genomen.
Gelet op het vorenstaande slaagt het beroep. Het besluit zal worden vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat de gebreken in het besluit zich niet lenen voor een herstel via de bestuurlijke lus. De rechtbank zal de minister daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank komt niet toe aan een bespreking van de omvang van de schade. Partijen zullen daarover, bij een nieuw te nemen besluit door de minister, met elkaar in overleg moeten treden, waarbij de rechtbank overigens van oordeel is dat het door eiseres becijferde schadebedrag, waar de minister niets tegenover heeft gesteld, uitgangspunt moet zijn.
Naschrift
Ik zal deze uitspraak niet bespreken voor zover het de discussie over het normaal maatschappelijk risico betreft. De laatste overweging van de rechtbank behoeft echter wel een korte toelichting. Omdat de rechtbank namelijk overweegt aan de bespreking van de omvang van de schade niet toe te komen en de minister wordt opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, staat het de minister in beginsel vrij om de omvang van die schade nog vast te stellen. Aan de andere kant overweegt de rechtbank expliciet van oordeel te zijn dat het door eiseres becijferde schadebedrag uitgangspunt moet zijn, hetwelk zou betekenen dat dit schadebedrag in ieder geval het minimum is waarop eiseres aanspraak kan maken en dat de minister bij het nieuwe besluit op bezwaar derhalve niet een lager schadebedrag aan eiseres kan toekennen. Of de rechtbank dit zo bedoeld heeft, weet ik niet. Of tegen de uitspraak hoger beroep is ingesteld bij de Afdeling, weet ik ook niet. Als dan niet het geval is en de minister bij het nieuwe besluit op bezwaar alsnog een aanmerkelijk lager bedrag vaststelt, zou eiseres wellicht kunnen stellen dat de uitspraak van de rechtbank in kracht van gewijsde is gegaan en de minister dus niet daarop kan terugkomen.
