Ingeval om nadeelcompensatie wordt verzocht, herhaalt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bijna altijd de standaardoverweging dat er alleen aanspraak op vergoeding is, indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakend besluit. Alhoewel uit deze overweging nadrukkelijk volgt dat de aard van het gesteld schadeveroorzakend besluit niet de enige omstandigheid is aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of de gevolgen van een overheidshandeling binnen of buiten het normale maatschappelijke risico vallen, merk ik nadrukkelijk op dat de Afdeling in eerdere uitspraken (onder meer uitspraken van 21 juni 2006, LJN AX9047, en 18 maart 2009, LJN BH6353) heeft overwogen dat ook het gewicht van het met de overheidshandeling gediende belang, alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar zijn voor de derde die als gevolg daarvan schade lijdt, en de aard en de omvang van de toegebrachte schade voor de beoordeling van belang zijn. Dat is in onderhavige zaak ook min of meer het geval.
Bij besluit van 13 juli 2009 heeft de minister van voorheen Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het verzoek om nadeelcompensatie ingevolge artikel 31 lid 1 Nbw 1998 van de onderlinge waarborgmaatschappij Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (hierna: de PO) afgewezen.
De PO heeft aan haar verzoek om schadevergoeding ten grondslag gelegd dat zij door de weigering van de vergunning ex artikel 19d Nbw 1998, voor het mechanisch vissen van kokkels in het natuurmonument ‘Oosterschelde-buitendijks’ voor de periode van september tot en met november 2008, in 2008 niet op kokkels heeft kunnen vissen in de Oosterschelde en geen kokkels heeft kunnen verwerken en vermarkten, waardoor zij omzetderving heeft geleden.
De minister heeft uiteengezet dat sinds de Oosterschelde als natuurmonument is aangewezen, het vissen op kokkels vergunningsplichtig is geworden. In dat verband wordt sinds het eind van de jaren ’80 per jaar bekeken of een vergunning verleend kan worden, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met de ecologische voedselbehoefte van de aanwezige scholeksters. Gelet daarop, alsmede in aanmerking genomen dat het aantal kokkels in de Oosterschelde jaarlijks varieert, heeft de PO er volgens de minister niet op kunnen vertrouwen dat zij de kokkelvisserij altijd in dezelfde mate kan blijven uitoefenen. Volgens hem was de weigering van de vergunning dan ook voorzienbaar en behoort de schade die daarvan het gevolg is tot het normaal maatschappelijk risico.
De PO heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, hetwelk door de minister ongegrond is verklaard. Tegen dat besluit is de PO in beroep gegaan bij de Afdeling. In beroep betoogt de PO onder meer dat de geleden schade niet tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Zij voert daartoe aan dat de minister door in het sinds 1999 gevoerde beleid niet langer uit te gaan van de fysiologische maar van de ecologische voedselbehoefte van de aanwezige scholeksters in de Oosterschelde, een veel hogere voedselreserveringsdrempel hanteert, die niet past binnen het normale verwachtingspatroon van een onderneming. De PO meent dat zij met deze ingrijpende wijziging van het beleid, die volgens haar neerkomt op een koude sanering van de kokkelvisserij in de Oosterschelde, geen rekening had kunnen en hoeven houden, te minder nu dit op geen enkele wijze was aangekondigd.
De Afdeling overweegt – zeer samengevat – dat de kokkelvisserij al sedert de jaren ’80 wordt geconfronteerd met beperkingen en dat al sinds 1999 de volledige voedselbehoefte van de scholeksters in de Oosterschelde in kokkels wordt gereserveerd. Naar het oordeel van de Afdeling is gelet daarop sprake van een dusdanige geleidelijke en voorzienbare ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de kokkelvisserij in de Oosterschelde, dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade die het gevolg is van een weigering van een vergunning op grond van dat beleid, binnen het normaal maatschappelijke risico van de bij de PO aangesloten kokkelvissers moet worden geacht te vallen. Daarbij is tevens van belang dat zij, gezien de kwetsbaarheid van het gebied waarin zij hun activiteiten wensen uit te voeren, alsmede in aanmerking genomen dat de vergunningen jaarlijks worden verleend of geweigerd, er rekening mee hadden dienen te houden dat een vergunning niet, of slechts onder stringente voorwaarden verleend zou worden.
