Komt een beheersverordening te vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van een paraplubestemmingsplan? En hoe werpt dit zijn schaduw vooruit op het omgevingsplan?

Indien voor een gebied een beheersverordening geldt, komt de beheersverordening te vervallen op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor zover zij op dat gebied betrekking heeft. Maar komt de beheersverordening ook te vervallen zodra slechts sprake is van een paraplubestemmingsplan? Op die vraag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:217) antwoord gegeven. Deze uitspraak en de potentiële gevolgen hiervan op het omgevingsplan worden hierna besproken.

Wat was de situatie?

De gemeenteraad van de gemeente Enschede heeft een paraplubestemmingsplan vastgesteld voor een groot deel van het grondgebied van de gemeente. Het paraplubestemmingsplan bepaalt dat het gebruik van panden als kamerverhuurpand in beginsel niet is toegestaan. Een eigenaar van een aantal kamerverhuurpanden komt hiertegen in het geweer. De raad beoogt onder andere met de vaststelling van het paraplubestemmingsplan de geldende beheersverordening slechts deels te wijzigen. De Afdeling vernietigt het besluit van de raad tot vaststelling van het paraplubestemmingsplan en overweegt daartoe als volgt:

“In artikel 3.39, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is bepaald dat op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, de beheersverordening vervalt voor zover zij op dat gebied betrekking heeft. Dit zou betekenen dat de beheersverordening "Buitengebied Noordwest" in ieder geval zou zijn vervallen voor zover het voorliggende paraplubestemmingsplan wijzigingen aanbrengt in de beheersverordening.”

Uit deze uitspraak – in het bijzonder de verwijzing naar artikel 3.39, lid 2, van de Wro – lijkt te volgen dat de inwerkingtreding van een paraplubestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt tot gevolg heeft dat die beheersverordening geheel vervalt. Als dit werkelijk het geval is, dan zijn de consequenties van deze uitspraak gigantisch. De afgelopen jaren hebben gemeenten namelijk een stortvloed aan paraplubestemmingsplannen vastgesteld, waarin slechts deelonderwerpen zijn gereguleerd – denk aan parkeren – maar talloze bouw- en gebruiksregels geheel ontbreken. Toch lijkt de uitspraak enige opening te bieden voor een minder harde conclusie, omdat de Afdeling overweegt dat de beheersverordening in ieder geval zou zijn vervallen “voor zover het voorliggende paraplubestemmingsplan wijzigingen aanbrengt in de beheersverordening.” Als wij een gemeente echter nu moeten adviseren, dan zouden wij een gemeente vooral meegeven zo spoedig als mogelijk een nieuwe beheersverordening – met inbegrip van de bepalingen uit het paraplubestemmingsplan – vast te stellen.

Gevolgen Omgevingswet

Op 1 april 2020 werd bekend dat de Omgevingswet vanwege de coronacrisis niet per 1 januari 2021 in werking treedt. Tot wanneer de inwerkingtreding is uitgesteld, is vooralsnog onbekend. Gemeenten hebben in ieder geval nog wat meer tijd om zich voor te bereiden op de Omgevingswet. Met het oog daarop is de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 ook van belang. Daarover hieronder meer.  Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet krijgen alle gemeenten van rechtswege een omgevingsplan. Het omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Voor nu beperk ik mij tot het tijdelijke deel van het omgevingsplan dat bestaat uit de volgende twee onderdelen:

1. bestemmingsplannen, wijzigings- en uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, exploitatieplannen en inpassingsplannen (ex. artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet en artikel 4.6 van het Invoeringsbesluit omgevingswet);
2. de door het Rijk opgestelde regels waarvan is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan (‘bruidsschat’ ex. artikelen 22.1, onder b, en 22.2 van de Omgevingswet).

Dit tijdelijke deel vervalt op een bij Koninklijk Besluit nader te bepalen tijdstip, naar verwachting  1 januari 2029 zijn. Tot die tijd gelden in beginsel dus onder andere  nog de huidige (paraplu)bestemmingsplannen en beheersverordeningen, zoals vermeld onder (1.) hierboven. De uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 laat zien dat een beheersverordening vervalt indien een paraplubestemmingsplan wordt vastgesteld die wijzigingen aanbrengt in de beheersverordening. Indien dit betekent dat er sprake is van een ‘planologisch gat’, dan is het tijdelijk deel van het omgevingsplan voor die gebieden waar voorheen een beheersverordening gold zeer karig. Het kan dus zo zijn dat een gemeente voor bepaalde gebieden uitsluitend een (beperkt) paraplubestemmingsplan heeft en voor het overige moet aansluiten bij het andere tijdelijke deel van het omgevingsplan, namelijk de door het Rijk opgestelde regels. Hoe dit in de praktijk uitwerkt, is vooralsnog onduidelijk.

Bereid je goed voor op de inwerkingtreding van de Omgevingswet

Het bovenstaande kan dus grote gevolgen hebben voor gemeenten die denken met een aanvullend paraplubestemmingsplan voor gebieden waar voorheen een beheersverordening gold goed voorbereid te zijn op de invoering van de Omgevingswet. Ons advies is dan ook om in dit soort situaties de beheersverordening opnieuw (gewijzigd) vast te stellen, zodat die regels in ieder geval de komende tijd en dus ook ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog blijven gelden.