Het PAS is niet meer. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft daar op 29 mei 2019 korte metten mee gemaakt. De gevolgen voor plannen en projecten die effect hebben op de stikstofdepositie van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden – zoals woningbouwprojecten, infrastructuur en bedrijvigheid – zijn groot, heel erg groot. De eerste bekende slachtoffers zijn gevallen, zoals het tracébesluit voor de verbreding van de A27/A12 bij Amelisweerd en het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van een gedeelte van de voormalig vliegbasis Twenthe tot een plek voor bedrijven, wonen, natuur en recreatie. Wat, waarom, maar vooral: hoe nu verder?
Natura 2000-gebieden
Nederland kent meer dan 160 Natura 2000-gebieden. Deze gebieden zijn aangewezen onder de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn – die op hun beurt zijn verankerd in de Wet natuurbescherming – om de Europese biodiversiteit te waarborgen. Planten en dieren laten zich immers niet tegenhouden door landsgrenzen.Stikstofdepositie
In 118 van deze Natura 2000-gebieden is er ten minste één stikstofgevoelige habitat met een overbelasting door stikstof. De Nederlandse melkveestapel is een groot, zo niet de grootste bron van uitstoot van stikstof, maar ook kolencentrales, biomassacentrales, het verkeer en de industrie dragen in belangrijke mate bij aan de overdaad aan stikstof. Stikstof is een goede voedingsstof voor planten, maar tegelijkertijd kan het schadelijk zijn. Sommige beschermde plantensoorten groeien namelijk alleen in voedselarme gebieden. Omdat stikstof juist zorgt voor voedselrijkere grond, verdwijnen die beschermde soorten. Daardoor worden ook dieren bedreigd die weer van die plantensoorten afhankelijk zijn. Nederland heeft een betrekkelijk klein oppervlak, waardoor de afstand tussen de bron en de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden ook vaak klein is. Hierdoor is het zoeken naar een goed evenwicht tussen natuur en economische ontwikkelingen.Het voormalige PAS
Daarom heeft Nederland beleid gemaakt – het PAS – om stikstof terug te dringen. Het PAS had een dubbele functie. Enerzijds voorzag het PAS in maatregelen voor natuurherstel in en vermindering van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden. Anderzijds werd in het PAS ook ontwikkelingsruimte beschikbaar voor nieuwe activiteiten – zoals bestemmingsplannen en projecten (omgevingsvergunningen) – die stikstofdepositie veroorzaken. Dit om tegelijkertijd economische ontwikkelingen mogelijk te maken. Het land mocht tenslotte niet op slot. Artikel 6 van de Habitatrichtlijn vereist dat voor elk individueel plan of project dat mogelijk significant negatieve gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een ‘passende beoordeling’ wordt gemaakt voordat toestemming wordt verleend voor dat plan of project. Dat is een uitgebreid ecologisch onderzoek naar de mogelijk significant negatieve gevolgen van een plan of project op Natura 2000-gebieden. Toen het PAS in 2015 werd ingesteld, is voor alle stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden een collectieve passende beoordeling gedaan. Daarbij is de ontwikkelingsruimte vastgesteld, rekening houdend met de in het PAS opgenomen (mitigerende) maatregelen voor natuurherstel in en vermindering van de stikstofdepositie op de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en de autonome daling van stikstofdepositie. Het PAS gaf een algemeen beoordelingskader, waardoor niet bij iedere activiteit steeds weer een passende beoordeling gedaan hoefde te worden. Er kon worden volstaan met een controle of de activiteit paste binnen de door het PAS geboden ontwikkelingsruimte, waarvan een gedeelte was bedoeld voor nieuwe initiatieven en een gedeelte was gereserveerd voor prioritaire projecten (van nationaal en provinciaal belang). Een deel van die activiteiten waren zodoende vrijgesteld van een toestemming / vergunning op grond van de Wet natuurbescherming. Voor zover het activiteiten onder de grens- of drempelwaarde betrof, kon worden volstaan met een melding of – indien onder de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar werd gebleven – zelfs zonder melding.Europese Hof van Justitie
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft het Europese Hof van Justitie gevraagd of het PAS in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn door op 17 mei 2017 de volgende prejudiciële vragen aan het Hof te stellen:- of bij het verlenen van vergunningen en andere toestemmingsbesluiten op basis van het PAS voor de beoordeling van de effecten van een activiteit – dat stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied veroorzaakt – rekening kan worden gehouden met toekomstige positieve natuureffecten van in het PAS opgenomen maatregelen en van de autonome daling van stikstofdepositie; en
- of vrijstelling kan worden verleend van de toestemming-/vergunningplicht op basis van het PAS voor activiteiten die een stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde grenswaarde niet overschrijden, waarvoor voor de onderbouwing daarvan eveneens wordt aangesloten bij die van het PAS.
De 29 mei-uitspraken
In navolging van het arrest van het Hof heeft de Afdeling in een tweetal uitspraken van 29 mei 2019 overwogen dat het PAS niet aan de eisen voldoet, omdat de verwachte voordelen van de maatregelen en autonome ontwikkelingen ten tijde van de collectieve passende beoordeling nog niet vaststonden. De maatregelen waren immers nog niet van kracht en/of uitgevoerd, de verwachte voordelen konden nog niet met de vereiste zekerheid in kaart worden gebracht en het PAS maakte het mogelijk om depositieruimte op voorhand – nog vóórdat de depositiedaling zich had gemanifesteerd – uit te geven. Omdat het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof onverbindend is verklaard door de Afdeling, geldt dit ook voor de vrijstelling van de vergunningplicht op grond van het PAS voor activiteiten onder de grens- of drempelwaarde. Aangezien de Afdeling zich niet expliciet heeft uitgelaten over de status van AERIUS, het rekeninstrument dat de stikstofdepositie berekent als gevolg van projecten en plannen op Natura 2000-gebieden, is er nochtans geen reden om aan te nemen dat daarvan geen gebruik meer kan worden gemaakt.Gevolgen
Uitgezonderd de vergunningen die op grond van de Wet natuurbescherming zijn verleend en onherroepelijk zijn, zijn de gevolgen van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op stikgevoelige Natura 2000-gebieden heel erg groot. De collectieve passende beoordeling via het PAS is door die uitspraken namelijk komen te vervallen. Een korte opsomming:- De ontwerpplannen en -besluiten die schadelijke gevolgen (kunnen) hebben voor de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en die nog ter inzage liggen of reeds ter inzage hebben gelegen, maar waarover nog geen definitief besluit is genomen, zullen in beginsel moeten worden ingetrokken, omdat die niet langer kunnen worden gebaseerd op het PAS terwijl dat wél is gebeurd. Door middel van een voortoets zal alsnog beoordeeld kunnen worden of als gevolg van de activiteiten relevante stikstofdeposities kunnen optreden ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Indien dat op voorhand niet kan worden uitgesloten, dan moet een passende beoordeling (en een milieueffectrapport ex. artikel 7.2a van de Wet milieubeheer) worden gemaakt.
- De vergunningen voor Natura 2000-gebieden op basis van de Wet natuurbescherming die reeds zijn verleend, maar waartegen nog bezwaar aanhangig is, zullen in beginsel om dezelfde reden moeten worden ingetrokken. Het PAS is niet meer, zodat de vergunningen ook niet meer daarop kunnen worden gebaseerd terwijl dat wél is gebeurd. Zie verder onder 1.
- Voor alle plannen en projecten waarvoor in het verleden kon worden volstaan met een melding geldt in beginsel alsnog – met terugwerkende kracht – een vergunningplicht. Dit zijn ruim 3.300 activiteiten. Hiervan is een deel reeds uitgevoerd. Het standpunt van het Rijk is dat de initiatiefnemers daarbij te goeder trouw hebben gehandeld, zodat niet actief zal worden gehandhaafd maar wordt gestreefd naar legalisatie. Dat laat onverlet dat, zodra een handhavingsverzoek wordt ingediend, het bevoegd gezag normaliter handhavend moet optreden. Die projecten die nog niet zijn gerealiseerd, kunnen niet zonder meer zonder vergunning op basis van het PAS worden uitgevoerd. Het Rijk is zich nog aan het beraden hoe daarmee om te gaan.
- Voor alle plannen en projecten die in het verleden niet meldingsplichtig waren, omdat deze onder de drempelwaarde bleven, is om dezelfde reden in beginsel een toestemming / vergunning op grond van de Wet natuurbescherming nodig. Hoeveel plannen en projecten dit betreft, is nog niet bekend. Door middel van een voortoets zal alsnog beoordeeld kunnen worden of als gevolg van de activiteiten relevante stikstofdeposities kunnen optreden ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Indien dat het geval is, dan moet een passende beoordeling (en een milieueffectrapport ex. artikel 7.2a van de Wet milieubeheer) worden gemaakt.
- De besluiten – plannen, projecten en/of vergunningen voor Natura 2000-gebieden op basis van de Wet natuurbescherming – waarbij is verwezen naar het PAS en waartegen beroep is aangetekend over onder meer de stikstofdepositie zullen in beginsel worden vernietigd. Eind mei 2019 waren er zo’n 180 zaken over onder meer het PAS bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in behandeling. De uitspraken op die zaken worden de komende maanden verwacht. De eerste grote slachtoffers zijn al gevallen en er zullen er nog veel meer volgen.
Wat nu?
Hoe krijg ik mijn plan of project alsnog van de grond? Dit is natuurlijk de hamvraag! Om dat te verduidelijken heb ik het volgende stappenplan opgesteld:Verricht een voortoets
Een voortoets is een ecologisch onderzoek dat onder andere een beschrijving van het plan bevat, de te verwachten effecten op alle relevante stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden én een analyse of daarbij mogelijk sprake is van significant negatieve effecten. Als uit de voortoets blijkt dat op voorhand significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (in de buurt) uitgesloten zijn, omdat als gevolg van de activiteit geen toename van stikstofdepositie zal worden veroorzaakt, dan kan het (ontwerp)plan of -besluit zonder passende beoordeling ter inzage worden gelegd. Toestemming / vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is dan niet nodig. Denk er daarbij wel aan dat ook kleine woningbouwplannen tot een toename van de stikstofdepositie kunnen leiden, zowel in de uitvoeringsfase als daarna.Verricht een passende beoordeling
Indien er wél mogelijk significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden te verwachten zijn, dan moet een passende beoordeling (en een milieueffectrapport ex. artikel 7.2a van de Wet milieubeheer) worden opgesteld. In de passende beoordeling wordt onderzocht of de instandhoudingsdoelstellingen van het stikstofgevoelige Natura 2000-gebied door de activiteit in gevaar komen. Daarbij mogen mitigerende maatregelen worden betrokken, mits de verwachte voordelen wel vaststaan ten tijde van de passende beoordeling én – dit luistert overigens zeer nauw – alleen die mitigerende maatregelen worden betrokken die de negatieve effecten voorkomen of verminderen op de locatie waar de aantasting plaatsvindt. Maatregelen die een afname van stikstofdepositie elders in hetzelfde stikstofgevoelige Natura 2000-gebied zijn realiseren, zijn geen mitigerende maatregelen. Als uit de passende beoordeling blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast, dan kan het (ontwerp)plan of -besluit met toestemming / vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ter inzage worden gelegd.Verricht een ADC-toets
Als uit de passende beoordeling blijkt dat de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in gevaar komen, dan kan – en dit is echter alleen nog een toestemming / vergunning op grond van de Wet natuurbescherming worden verleend als het project aan de volgende drie voorwaarden voldoet:- Er is geen Alternatieve oplossing voor het plan of project dat geen of een geringere aantasting van de betrokken Natura 2000-gebieden tot gevolg heeft.
- Er is een Dwingende reden van groot openbaar belang dat maakt dat het belang van de realisering van de beoogde ontwikkeling op de lange termijn zwaarder weegt dan het belang van het behouden van de waarden in het Natura 2000-gebied. Denk hierbij vooral aan infrastructuurprojecten of projecten ten behoeve van de waterveiligheid, want mij zijn geen uitspraken bekend waarbij is aangenomen dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang ingeval van bijvoorbeeld een woningbouwplan.
- Er worden voldoende Compenserende maatregelen getroffen die gelijk zijn aan de waarden die verloren gaan, uitgewerkt in een compensatieplan, waarvan de uitvoering juridisch geborgd wordt (bijvoorbeeld middels een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan).
