Sinds het Varkens in Nood-arrest van het Europese Hof van Justitie [1] wordt er ook in de Nederlandse rechtspraak een discussie gevoerd over de verruimde toegang tot de rechter. Deze discussie heeft zich onder andere gericht op (het verlaten van) de grondentrechter. Van de grondentrechter is sprake wanneer een appellant in hoger beroep gronden aanvoert, die vervolgens niet betrokken worden in de beoordeling omdat zij niet eerder – in eerste aanleg – zijn aangevoerd.
Op deze manier wordt de omvang van het hoger beroep beperkt. Deze beperking is niet altijd meer wenselijk, omdat een dergelijke procedureregel in de weg kan staan aan de effectieve rechtsbescherming van burgers. Zo werd bijvoorbeeld in de toeslagenaffaire de grondentrechter aan burgers tegenworpen. In februari 2022 werd dan ook (gedeeltelijk) afscheid genomen van de grondentrechter; deze mag alleen nog maar toegepast worden in omgevingsrechtelijke zaken. Maar hoe onderscheid je een ‘omgevingsrechtelijke zaak’ van een ‘andere zaak’? Dat blijkt in de praktijk toch nog lastig te zijn.
Een korte introductie
Het ontstaan van de grondentrechter heeft te maken met de verschillende functies van het hoger beroep: de controlefunctie, de herkansingsfunctie en de rechtseenheidsfunctie. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) heeft lange tijd de controlefunctie van het hoger beroep centraal gesteld. Die zouden namelijk bijdragen aan een efficiënte geschilbeslechting en aan de bewaking van rechtseenheid. Het toelaten van nieuwe gronden in (hoger) beroep zou hieraan afdoen, aldus de Afdeling.[2] Bij andere hoogste bestuursrechters, zoals de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de gerechtshoven in fiscale zaken, staat de herkansingsfunctie voorop en kunnen in hoger beroep al sinds lange tijd nieuwe beroepsgronden worden ingebracht tegen het bestreden besluit.
Tussen de bestuurlijke fase en de rechterlijke fase
Toen de Algemene wet bestuursrecht (Awb) werd ingevoerd, werd de Afdeling strenger bij het accepteren van beroepsgronden die voor het eerst in de rechterlijke fase werden aangevoerd. In het begin paste de Afdeling de grondentrechter zelfs al toe tussen de bestuurlijke fase en de procedure in eerste aanleg, maar in het Jaarverslag van de Raad van State over 2006 kwam de Afdeling daarop terug. In dit Jaarverslag werd aangegeven dat er geen rechtsregel bestond die verbiedt om in beroep nieuwe gronden tegen de beslissing op bezwaar aan te voeren.[3] Hoewel de Afdeling dus al in 2006 aangaf dat de grondentrechter tussen de bestuurlijke en rechterlijke fase niet toegepast hoefde te worden, was het pas in september 2012 dat de Afdeling dit ook een uitspraak overwoog. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat de goede procesorde niet de mogelijkheid begrenst om in beroep een nieuwe grond aan te voeren ten opzichte van de bezwaarfase.[4]
Tussen beroep in eerste aanleg en hoger beroep
Het voor het eerst aanvoeren van nieuwe gronden in hoger beroep werd lange tijd niet door de Afdeling geaccepteerd. Tot februari 2022 werd daarvoor door de Afdeling de volgende standaardoverweging gehanteerd: “Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en appellante dit uit een oogpunt van zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, hadden behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.”[5] Slechts in beperkte gevallen was het mogelijk om in hoger beroep nieuwe beroepsgronden aan te voeren. Dit was het geval wanneer er sprake was van ‘bijzondere redenen’ om pas voor het eerst in hoger beroep de nieuwe gronden aan te voeren, bijvoorbeeld wanneer een procespartij pas in de hoger beroepsfase aan belangrijke informatie was gekomen.
Het einde van de grondentrechter?
Op 9 februari 2022 publiceerde de Afdeling een tweetal uitspraken waaruit blijkt dat zij de grondentrechter heeft verlaten. De ene uitspraak ging over een huisvestigingsvergunning en de andere uitspraak ging over een omgevingsvergunning. In de uitspraak over een huisvestigingsvergunning merkt de Afdeling met betrekking tot de grondentrechter als volgt op: “Ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming ziet de Afdeling aanleiding om de grondentrechter te verlaten […].”. [6] De Afdeling voert hiertoe aan dat de keuze om de grondentrechter los te laten bijdraagt aan de rechtseenheid, omdat de andere hoogste bestuursrechters evenmin een grondentrechter hanteren. Ook zou deze keuze bijdragen aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid.
De uitzondering: het omgevingsrecht
De Afdeling maakt in de uitspraak over een omgevingsvergunning wel een uitzondering op het verlaten van de grondentrechter: voor de omgevingsrechtelijke zaken blijft de grondentrechter bestaan.[7] De Afdeling merkt als omgevingsrechtelijke zaken aan de zaken over besluiten op grond van:
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
Wet milieubeheer;
Wet ruimtelijke ordening;
Tracéwet;
Wet geluidhinder;
Wet natuurbescherming;
Ontgrondingenwet;
Waterwet;
Wet bodembescherming;
Wet luchtvaart;
Mijnbouwwet’
Kernenergiewet;
Wet inzake de luchtverontreiniging;
Wet bescherming Antarctica; en,
andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.
De reden waarom de grondentrechter voor dit soort gevallen wel blijft bestaan, is gelegen in de belangen van derden die veelal zijn betrokken bij omgevingsrechtelijke zaken. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is het voor die derden van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij die hoger beroep instelt, maar ook over de (proces)positie van de overige partijen. Tevens wijst de Afdeling op de grote maatschappelijke belangen die vaak een rol spelen bij omgevingsrechtelijke kwestie, waarbij het volgens de Afdeling extra van belang is dat deze op een efficiënte wijze worden afgehandeld.
Onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ en ‘andere zaken’?
In een uitspraak van 18 mei 2022 volgt de Afdeling vervolgens gelijk de nieuwe route die zij zelf heeft ingeslagen. In een kwestie omtrent een onttrekkingsvergunning oordeelt de Afdeling dat er aanleiding bestaat om de grondentrechter niet toe te passen. Het besluit om een onttrekkingsvergunning te weigeren is namelijk gebaseerd op de huisvestingsverordening en de daaraan ten grondslag liggende Huisvestingswet. Volgens de Afdeling behoort een dergelijk besluit, gezien de opsomming uit de hierboven genoemde uitspraak, niet tot het omgevingsrecht.[8] In dit kader kan ook worden verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, waar de Afdeling oordeelde over een exploitatieplan.[9] Hoewel deze zaak niet over de grondentrechter ging, is het wel relevant voor het onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ en ‘andere zaken’. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling namelijk dat het besluit tot vaststellen van een exploitatieplan als een omgevingsrechtelijke zaak beschouwd dient te worden, aangezien een dergelijk besluit gebaseerd is op de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Aangezien de Wro in de opsomming genoemd is, kan men er vanuit gaan dat bij besluiten op basis van een exploitatieplan dus wel rekening gehouden dient te worden met de grondentrechter. Hoewel deze twee uitspraken aansluiten op de uitspraken van de Afdeling van 9 februari 2022, lijkt het onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ en ‘andere zaken’ nochtans arbitrair. In de Huisvestingswet en de daarop gebaseerde huisvestingsverordeningen worden namelijk activiteiten gereguleerd die onder meer zien op wijzigingen in de woningvoorraad (denk bijvoorbeeld aan woningsplitsing, samenvoeging van woonruimtes en/of het onttrekken van woonruimtes). Veel gemeentes hebben in hun bestemmingsplannen regels vastgelegd over dezelfde onderwerpen. Desondanks worden besluiten over huisvesting en de woonruimtevoorraad die zijn gebaseerd op een bestemmingsplan dus wel gekwalificeerd als ‘omgevingsrechtelijke zaken’, terwijl dit niet het geval is bij besluiten over huisvesting en de woonruimtevoorraad die gebaseerd zijn op de Huisvestingswet. Dit schuurt tevens met het feit dat er bij besluiten op basis van een exploitatieplan vervolgens wel weer rekening gehouden moet worden met de grondentrechter. De vraag is immers of een exploitatieplan – wat toch voornamelijk wordt vastgesteld om de exploitatiekosten te verhalen – wel echt gezien kan worden als een ‘omgevingsrechtelijke zaak’.
Onbeperkt aanvoeren van nieuwe gronden?
Overigens is het niet zo dat er met betrekking tot ‘andere zaken’ sprake is van een onbeperkte mogelijkheid tot het aanvoeren van nieuwe gronden in hoger beroep. De Afdeling stelt in de uitspraak over de huisvestingsvergunning van 9 februari 2022 nog dat het in het kader van een goede procesorde van belang is om enige beperkingen te hanteren.[10] Zo dienen gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven buiten beschouwing te worden gelaten wanneer zij in hoger beroep weer worden aangevoerd. Ook wanneer reeds instemming is gegeven met een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze, kan hier in hoger beroep niet meer op worden teruggekomen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het in eerste aanleg toestemming geven tot het doen van een uitspraak op basis van stukken van een der partijen die wel door de rechter zijn ingezien, maar niet door de andere partij (in de zin van artikel 8:29 Awb). In hoger beroep kan op die instemming niet worden teruggekomen.[11] Daarnaast benadrukt de Afdeling dat het de voorkeur blijft verdienen nieuwe gronden tijdig naar voren te brengen. Dit draagt namelijk bij aan een zorgvuldig, doelmatig en efficiënt gebruik van de hoger beroepsprocedure.[12] Wanneer het in een later stadium aanvoeren van aanvullende gronden in hoger beroep in strijd zou zijn met de eisen van een goede procesorde, kunnen de nieuwe gronden ook buiten beschouwing worden gelaten. Bij de vraag of aan de eisen van een goede procesorde wordt voldaan, zal de Afdeling ook acht slaan op de procespositie van de overige partijen. Zo zullen nieuwe gronden in hoger beroep niet worden toegelaten indien:
de andere partij(en) te weinig tijd resteert om zich daarover inhoudelijk uit te laten;
in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld; en,
de inhoudelijke bespreking van de in een (te) laat stadium naar voren gebrachte gronden leidt tot aanhouding van de zaak met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partijen en een goede rechtspleging.
Conclusie
Door de jaren heen is de rol van de grondentrechter in het bestuursrecht steeds kleiner geworden. Met de uitspraken van 6 februari 2022 beperkt de Afdeling het gebruik van de grondentrechter nog verder. Hiermee sluit de Afdeling aan bij de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters waarin de herkansingsfunctie van het hoger beroep centraal staat. Gezien de noemer “andere wetten en regelingen op het gebied van milieu en de ruimtelijke ordening” in de opsomming van de Afdeling, kan worden aangenomen dat de lijst van omgevingsrechtelijke zaken niet uitputtend is. Wat wel en wat niet als ‘omgevingsrechtelijke zaak’ kan worden gekwalificeerd, zal daarom verder in de jurisprudentie moeten uitkristalliseren. Vooralsnog lijkt het erop dat de Afdeling met deze lijst probeert voor te sorteren op het soort besluiten wat straks onder de nieuwe Omgevingswet zal vallen. Of dit ook daadwerkelijk zo is, zal uiteraard nog moeten blijken.
[1] Hof van Justitie van de Europese Unie, 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7
[2] Jaarverslag van de Raad van State (2005), p. 96-98. Gepubliceerd op: Jaarverslagen - Raad van State
[3] Jaarverslag van de Raad van State (2006), p. 69. Gepubliceerd op: Jaarverslagen - Raad van State
[4] ABRvS, 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7702, r.o. 3.1
[5] ABRvS, 4 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5127, r.o. 2.1
[6] ABRvS, 6 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, r.o. 4.2
[7] ABRvS, 6 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, r.o. 7
[8] ABRvS, 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1423
[9] ABRvS, 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1476
[10] ABRvS, 6 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, r.o. 4.3
[11] ABRvS, 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:BP1317 [12] Ibid, r.o. 4.6
Lees meer over:
