Onder de WRO was alleen de toegepaste wijzigingsbevoegdheid een zelfstandige planschadeoorzaak en moesten de overige flexibiliteitsbepalingen, zoals een uitwerkingsplicht of de binnenplanse vrijstelling, bij de planmaximalisatie steeds worden meegenomen. Met de inwerkingtreding van de Wro is dit gewijzigd. Bij een globale bestemming met een daaraan gekoppelde uitwerkingsplicht moet thans de vraag worden beantwoord of de aanwijzing van de (uit te werken) bestemming zelf los kan worden gezien van de uitwerkingsopdracht en of dit onderdeel van het bestemmingsplan op zichzelf al een schadegrondslag zal zijn. In artikel 6.1 lid 2 aanhef en onder a Wro wordt immers onderscheid gemaakt tussen een bepaling van een bestemmingsplan en een bepaling als bedoeld in artikel 3.6 lid 1 Wro, zoals de uitwerkingsplicht die dient ter completering van de door de gemeenteraad gegeven bestemming.
Eiser is eigenaar van een vrijstaande woning met bijbehorend perceel te Bunschoten. Onder het bestemmingsplan “Landelijk Gebied” was het ten oosten van de woning gelegen gebied bestemd voor agrarisch gebied zonder bebouwing met landschappelijke waarde.
Bij besluit van 2 juni 2005 heeft de gemeenteraad van Bunschoten het bestemmingsplan “Rengerswetering” vastgesteld en is aan het desbetreffende gebied de bestemming “Uit te werken woongebied” toegekend. Ingevolge artikel 5 lid 3 aanhef en onder a van de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende voorschriften mogen op gronden met die bestemming maximaal 1600 woningen worden gebouwd, met dien verstande dat aangetoond wordt dat het migratiesaldo nul niet worden overschreden. Bij besluit van 10 januari 2006 hebben gedeputeerde staten van Utrecht de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan goedgekeurd.
Bij uitspraak van 28 februari 2007, zaak nr. 200602344/1 (LJN AZ9493), heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), voor zover thans van belang, dat besluit vernietigd voor zover daarbij goedkeuring aan de zinsnede “met dien verstande dat aangetoond wordt dat het migratiesaldo nul niet wordt overschreden” in artikel 5 lid 3 aanhef en onder a van de planvoorschriften is verleend, goedkeuring aan dat planonderdeel onthouden en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd.
Bij besluit van 13 maart 2008 heeft de gemeenteraad de eerste partiële herziening van het nieuwe bestemmingsplan vastgesteld. Bij besluit van 10 juni 2008 hebben gedeputeerde staten van Utrecht de vaststelling van de partiële herziening goedgekeurd.
Eiser heeft burgemeester en wethouders van Bunschoten bij brief van 27 juli 2007 om vergoeding van planschade verzocht. Aan dat verzoek heeft hij ten grondslag gelegd dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan het realiseren van een grote woonwijk op het plangebied mogelijk is gemaakt en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid.
Burgemeester en wethouders hebben het verzoek om vergoeding van planschade ter advisering voorgelegd aan een deskundige. In een advies van 27 januari 2009 heeft de deskundige uiteengezet dat, nu de Afdeling goedkeuring aan een onderdeel van een uitwerkingsvoorschrift van het nieuwe bestemmingsplan had onthouden, de gemeenteraad krachtens artikel 30 WRO was gehouden dat onderdeel te herzien of te herstellen en dat de bestemming “Uit te werken woongebied” niet kon worden uitgewerkt en er derhalve ook niet kon worden gebouwd, zolang de gemeenteraad niet aan die herzieningsplicht had voldaan. Volgens de deskundige is pas bij de inwerkingtreding van de partiële herziening, op of omstreeks 7 augustus 2008, een volledig en volwaardig bestemmingsplan ontstaan. Omdat die dag na de dag van inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008 is gelegen, is in zoverre het nieuwe recht op de aanvraag van toepassing, zodat de uitwerkingsplicht, anders dan onder het oude recht het geval was, niet meer bij de planologische vergelijking mag worden betrokken. Pas als van de uitwerkingsplicht gebruik wordt gemaakt, kan, gelet op artikel 6.1 lid 2 aanhef en onder b Wro, onder verwijzing naar het aldus vastgestelde uitwerkingsplan om een tegemoetkoming in planschade worden verzocht, aldus de deskundige.
Eiser heeft een deskundige verzocht te reageren op het advies van de door burgemeester en wethouders ingehuurde deskundige. In een deskundigenrapport van 26 maart 2009 heeft de deskundige van eiser, samengevat weergegeven, uiteengezet dat de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007 niet aan de inwerkingtreding van de bestemming en van de overblijvende planvoorschriften in de weg heeft gestaan, dat het oude recht op de aanvraag van toepassing is en dat de partiële herziening niet bij de planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe bestemmingsplan mag worden betrokken.
Burgemeester en wethouders hebben hun deskundige verzocht te reageren op dit deskundigenrapport. In een aanvullend advies van 17 augustus 2009 heeft de deskundige die reactie gegeven. Vervolgens hebben burgemeester en wethouders het verzoek van eiser afgewezen en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
Tegen het besluit in bezwaar heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank). De rechtbank heeft overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007 niet valt af te leiden dat als gevolg van de vernietiging van een gedeelte van artikel 5 lid 3 aanhef en onder a van de planvoorschriften een herzieningsplicht is ontstaan en de uit te werken bestemming van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan niet kon worden uitgewerkt. Omdat de uit te werken bestemming van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan met de uitspraak van de Afdeling, derhalve vóór 1 juli 2008, onherroepelijk is geworden en de aanvraag om vergoeding van planschade vóór die datum is ingediend, is het oude recht op die aanvraag van toepassing, zodat bij de planologische vergelijking tussen het oude en het nieuwe bestemmingsplan dient te worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die de uit te werken bestemming van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan heeft, aldus de rechtbank.
Burgemeester en wethouders zijn het met deze uitspraak oneens en stellen hoger beroep in bij de Afdeling. In hoger beroep voeren burgemeester en wethouders aan, met verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 26 augustus 1997 in zaak nr. E01960055 (BR 2004, 52) en 1 oktober 2003 in zaak nr. 200300894/1 (LJN AL3354, BR 2004, 53), dat de herzieningsplicht uit het systeem van de wet volgt, dat het uitwerkingsvoorschrift zonder herziening van het vernietigde gedeelte ervan onvolledig was en dat uitwerking van de bestemming van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan niet mogelijk was, zolang met betrekking tot dat gedeelte niet aan de verplichting van artikel 30 WRO was voldaan. Volgens burgemeester en wethouders kan derhalve bij toepassing van het oude recht de conclusie niet anders zijn dan dat de uit te werken bestemming van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan voor eiser geen planologisch nadeel tot gevolg heeft gehad.
Dit betoog faalt, aldus de Afdeling. De omstandigheid dat een gedeelte van artikel 5 lid 3 aanhef en onder a van de planvoorschriften is vernietigd en dat het uitwerkingsvoorschrift op grond van het bepaalde in artikel 30 WRO moest worden aangepast, doet er niet aan af dat het nieuwe bestemmingsplan door de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007 voor het overige onherroepelijk was en dat eiser reeds daardoor planologisch nadeel heeft geleden. Op dat moment stond immers vast dat in de toekomst maximaal 1600 woningen konden worden gebouwd. Slechts een modaliteit waaronder dit zou gebeuren, stond nog niet definitief vast. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat, naar burgemeester en wethouders onder verwijzing naar het advies van zijn deskundige heeft aangevoerd, de uit te werken bestemming van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan niet tot een planologische verandering heeft geleid.
Naschrift
Blijkens artikel 9.1.5 Overgangsrecht Invoeringswet wordt een onder de WRO vastgesteld uitwerkingsplan gelijkgesteld met een onder de Wro vastgesteld uitwerkingsplan. Omdat de uitwerkingsbevoegdheid die onder de oude WRO is gegeven niet gelijkgesteld is met een onder de Wro gegeven uitwerkingsbevoegdheid, kan niet zomaar worden aangenomen dat die bevoegdheid onder de Wro per definitie een zelfstandige planschadeoorzaak is. Dat geeft voer voor discussie.
