De Eerste Kamer der Staten-Generaal heeft op 29 januari 2013 de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten aangenomen. Deze wet voorziet in twee nieuwe titels in de Awb betreffende de tegemoetkoming in schade als gevolg van rechtmatige besluiten (titel 4.5 nadeelcompensatie) en de vergoeding van schade bij onrechtmatige besluiten (titel 8.4 schadevergoeding). Per 1 juli 2013 is de wet gedeeltelijk in werking getreden, namelijk betreffende het gedeelte schadevergoeding bij een onrechtmatig besluit, een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit en het niet tijdig nemen van een besluit. Op dit gedeelte zal ik dan ook hierna ingaan.
Onder het oude recht waren er vier sporen waarlangs een uitspraak van een rechter kan worden verkregen over de vergoeding van schade die verband houdt met een besluit van een bestuursorgaan, namelijk:
1. een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 Awb, gekoppeld aan de (beroeps-)procedure tegen het schadeveroorzakende besluit zelf;
2. een vordering bij de burgerlijke rechter;
3. een zelfstandig schadebesluit uitlokken en daartegen bezwaar maken en zo nodig (hoger) beroep instellen; en
4. bezwaar maken en zo nodig (hoger) beroep instellen tegen het schadeveroorzakende besluit en in dat kader aanvoeren dat dit besluit niet had mogen worden genomen zonder voldoende schadevergoeding aan te bieden (het zogenoemde onzuiver schadebesluit).
Het bestaan van deze verschillende schadeprocedures naast elkaar werd in de praktijk als verwarrend en onduidelijk ervaren. Extra onduidelijkheid werd bovendien veroorzaakt door het feit dat de verschillende wegen waarlangs schadevergoeding kon worden verkregen, elkaar niet uitsloten. In de praktijk werd regelmatig gedurende de procedure veranderd van procedure. Zo kon een gelaedeerde gedurende de procedure (bijvoorbeeld nadat een beslissing op bezwaar tegen een zelfstandig schadebesluit was genomen) overstappen van het bestuursrechtelijke naar het civielrechtelijke spoor. Maar het was ook mogelijk dat hij gedurende de procedure voor de civiele rechter een zelfstandig schadebesluit uitlokte. De vrijheid ging zelfs zo ver dat het mogelijk was in een civielrechtelijk kort geding een voorschot te verkrijgen op de schadevergoeding, terwijl de bodemprocedure aanhangig was bij de bestuursrechter (HR 27 april 2001, NJ 2002, 335, m.nt. MS, AB 2001, 361, m.nt. ThGD). Tot slot was het mogelijk verschillende procedures tegelijk te voeren: bij de bestuursrechter konden een verzoek op grond van artikel 8:73 Awb en een zelfstandig schadebesluit naast elkaar lopen (CRvB 12 februari 2001, LJN AB1799).
Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
Bevoegdheidsverdeling
De Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten beoogt dan ook in de eerste plaats een duidelijke competentieverdeling te realiseren tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter voor schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten, ander onrechtmatig handelen ter voorbereiding van onrechtmatige besluiten en het niet tijdig nemen van besluiten. Derhalve heeft de wetgever expliciet bepaald dat:
1. de bestuursrechter ingevolge artikel 8:89 lid 1 Awb exclusief bevoegd is ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van de Centrale Raad van Beroep en de belastingrechter (oftewel op het terrein van het ambtenarenrecht en het grootste deel van het financiële bestuursrecht);
2. de burgerlijke rechter ingevolge artikel 8:89 lid 2 Awb exclusief bevoegd is ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, behoudens dat, voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,00, inclusief de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, bedraagt, de bestuursrechter ook bevoegd is.
Alhoewel dit niet expliciet in titel 8.4 Awb is bepaald, volgt uit artikelen 8:88 en 8:89 Awb dat de burgerlijke rechter aldus ook exclusief bevoegd is ten aanzien van schadeverzoeken betreffende andere onrechtmatige handelingen die niet ter voorbereiding van (een) onrechtmatige(e) besluit(en) zijn.
Gelet op hetgeen ik hiervoor onder punt 2 heb opgemerkt, is het verder relevant om te vermelden dat een belanghebbende die om een schadevergoeding vraagt aldus een keuze kan maken. Heeft hij schade geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit en bedraagt die schade meer dan € 25.000,00, dan kan de belanghebbende ter besparing van een hogere griffierechtnota (€ 842,00 voor natuurlijke personen en € 1.836,00 voor niet-natuurlijke personen in dagvaardingszaken ten opzichte van € 160,00 voor natuurlijke personen en € 318,00 voor niet-natuurlijke personen in bestuursrechtelijke geschillen; prijspeil 1 januari 2013) ervoor kiezen om de gevraagde vergoeding te beperken tot € 25.000,00. Het voordeel hiervan is bovendien dat hij kan bezien of de bestuursrechter het verzoek toewijst. Is dat het geval dan kan de belanghebbende alsnog een civiele procedure starten om het meerdere op het bestuursorgaan te verhalen. Alhoewel de burgerlijke rechter die vordering weer geheel zelfstandig zal moeten beoordelen, is er een gerede kans aanwezig dat hij zich vrij snel zal conformeren aan de afwegingen van de bestuursrechter, nu deze de vordering van verzoeker tot € 25.000,00 aan dezelfde regels heeft moeten toetsen als de civiele rechter dat voor het meerdere zal moeten doen.
Bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure
Daarnaast is met de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten de procedure bij de bestuursrechter voor schadeverzoeken vereenvoudigd. Er is namelijk een zelfstandige verzoekschriftprocedure ingevoerd. Daardoor is het mogelijk gemaakt om los van de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit aan de bestuursrechter een verzoek om schadevergoeding te doen. De bestuursrechter die bevoegd is van dit verzoek kennis te nemen, is ofwel de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is ingevolge waarvan artikelen 8:73 en 8:73a Awb zijn komen te vervallen, ofwel de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit zelf. Ingeval er nog geen beroep of hoger beroep aanhangig is, kan de bestuursrechter overigens ingevolge artikel 8:90 lid 2 Awb pas om een schadevergoeding worden gevraagd indien ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade heeft gevraagd, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
Met de invoering van de zelfstandige verzoekschriftprocedure is in artikel 8.4 lid 1 onder f Awb bepaald dat geen beroep (meer) kan worden ingesteld tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen, oftewel zuivere schadebesluiten.
Overgangsrecht
In artikelen IV en V Wns is bepaald dat het nieuwe recht niet van toepassing is:
- op schade die is veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wns;
- op schade die is veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wns;
- op schade die is veroorzaakt door latere besluiten of andere handelingen ter uitvoering van een activiteit, indien het eerste besluit tot uitvoering van diezelfde activiteit is genomen voor het tijdstip waarop de Wns voor dat besluit in werking is getreden; en
- tot 1 juli 2016, tenzij voor het verstrijken van deze termijn een voorstel van wet is ingediend dat in dit onderwerp voorziet, op schade die is veroorzaakt door besluiten of andere handelingen van de Belastingdienst/Toeslagen of van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Belastingdienst opgedragen taken, met uitzondering van besluiten en andere handelingen ter uitvoering van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969.
Kortom, het ‘oude’ recht zal voorlopig nog veel toepassing (moeten) vinden.
