In september 2021 schreven wij een tweeluik (Deel 1 en Deel 2) over het wetsvoorstel Opkoopbescherming en tijdelijke verhuur (hierna: “het Wetsvoorstel”). Inmiddels zijn we 1,5 jaar verder. In dit artikel maken wij de (tussentijdse) balans op. Naast een korte terugblik op de veranderde wet- en regelgeving, bespreken wij de bezwaren tegen opkoopbescherming, relevante jurisprudentie van het afgelopen jaar en zullen wij ingaan op de geldende regelgeving in de gemeente Utrecht.
Update wet- en regelgeving
Eerder bespraken wij het Wetsvoorstel ten aanzien van tijdelijke verhuur.[1] Dit deel van het Wetsvoorstel, waarmee verhuurders meer opties zouden krijgen om huurovereenkomsten zo in te richten als gewenst, is niet door de Eerste Kamer gekomen.[2] Er waren ten aanzien van dit onderdeel van het Wetsvoorstel te veel bezwaren. Zo zou de positie van de huurder er op achteruit gaan, terwijl verbetering juist was beoogd.[3] De discussie over het nut en de noodzaak van tijdelijke verhuur van woningen is daarna voortgezet. Door Kamerleden van de PvdA en ChristenUnie is in september 2022 een initiatief wetsvoorstel gedaan dat tijdelijke huur juist zal beperken. Dit in tegenstelling tot het hierboven genoemde gesneuvelde Wetsvoorstel dat tijdelijke verhuur juist uitbreidde. De Kamerleden stellen voor tijdelijke huur slechts toe te staan in uitzonderingsgevallen.[4][5][6][7] Op dit moment ligt het voorstel bij de Tweede Kamer.[8]
Het Wetsvoorstel ten aanzien van de opkoopbescherming is wél aangenomen. Op 1 januari 2022 is de ‘’Wet opkoopbescherming’’ (hierna: ‘’de Wet’’) in werking getreden, waarmee de Huisvestingswet 2014 is gewijzigd. In hoofdstuk 7 is de opkoopbescherming opgenomen.[9] De Wet geldt in principe vijf jaar en zal dan worden geëvalueerd.[10] Opkoopbescherming houdt kort gezegd in dat de woning na koop voor een periode van 4 jaar niet verhuurd kan worden zonder een vergunning. Opkoopbescherming moet overigens onderscheiden worden van de zelfbewoningsplicht. Opkoopbescherming kan gelden ten aanzien van bestaande bouw, maar heeft een eindtermijn. De zelfbewoningsplicht is beperkt tot nieuwbouw en heeft in beginsel geen eindtermijn.
Gemeenten moeten de bevoegdheid om opkoopbescherming in te voeren, uitwerken in de huisvestingsverordening. Een gemeente kan alleen van de Wet gebruik maken, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het beperken van de schaarste aan goedkope en middeldure woningen dan wel dat de leefbaarheid van de omgeving moet worden behouden. Op een gemeente rust een plicht om te motiveren dat hiervan sprake is en dat opkoopbescherming de aangewezen oplossing is. De vereniging van Nederlandse gemeente (hierna: ‘’VNG’’) heeft een model huisvestingsverordening geplaatst op hun website. [11] Dit model kunnen gemeenten gebruiken als leidraad. Ook heeft zij een handreiking geschreven, waarin de VNG handvaten geeft aan gemeenten over de (werking van) opkoopbescherming.
Bezwaren tegen opkoopbescherming
Kort door de bocht kan worden gesteld dat de opkoopbescherming feitelijk neerkomt op een verhuurverbod binnen (een deel van) een gemeente. In ons eerdere artikel benoemden wij al dat dit het voor huurders lastiger zou kan maken om een huurwoning te vinden en dat het logische gevolg zou zijn dat de huurprijzen daarmee (verder) zullen stijgen. Zeker zou dit effect voelbaar kunnen zijn wanneer gemeenten de opkoopbescherming breed zullen toepassen, door bijvoorbeeld de opkoopbescherming voor de gehele gemeente te laten gelden. Dat deze gevolgen zich ook daadwerkelijk lijken te manifesteren zijn, blijkt uit de meest recente huurmonitor van Pararius.[12] In de vijf grootste steden van Nederland nam het huuraanbod niet alleen in snel tempo af, maar steeg de gemiddelde vierkantemeterprijs in de vrije sector ook flink.
Eigendomsrecht
Daarnaast wordt terecht de vraag gesteld of de opkoopbescherming ook niet neerkomt op een onrechtmatige beperking van het eigendomsrecht van de woningeigenaar. Een woningeigenaar mag immers zelf niet meer bepalen wat hij of zij met de woning doet, namelijk zelf bewonen of verhuren. Het eigendomsrecht wordt beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: “EVRM”). Daarin staat dat:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.”
Een beperking van dit eigendomsrecht is alleen mogelijk wanneer dit (a) nodig is gezien het algemeen belang, (b) in een wet is mogelijk gemaakt, (c) met voldoende (procedurele) waarborgen is omkleed en (d) een fair balance gegarandeerd blijft. Deze laatste voorwaarde houdt in dat het algemeen belang van de opkoopbescherming wordt afgewogen tegen de mate van inbreuk op het eigendomsrecht. De vraag is of een dergelijke fair balance wel gegarandeerd kan worden wanneer gemeenten bijvoorbeeld zonder enige beperking de opkoopbescherming op het gehele grondgebied van toepassing verklaren.
Relevante jurisprudentie
Hoewel er (nog) geen specifieke uitspraken over de opkoopbescherming gewezen zijn, begint langzaam duidelijk te worden hoe handhaving van de opkoopbescherming verloopt. Zo berichtte de gemeente Amsterdam recent dat zij 6 boetes vanwege overtreding van de opkoopbescherming heeft opgelegd.[13] Het is afwachten of dit zal leiden tot procedure(s) en uiteindelijk jurisprudentie. Omdat de opkoopbescherming veel gelijkenissen vertoont met bijvoorbeeld de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimtes, kan wel een blik worden geworpen op de jurisprudentie over deze vergunningplicht in het kader van de opkoopbescherming.
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157[14]
De gemeente Rotterdam had twee vergunningen voor woningvorming afgewezen, omdat de betreffende panden waren gelegen in een gebied dat in de Rotterdamse Huisvestingsverordening was aangewezen als een zogenaamd ‘nulquotemgebied’ (een gebied waar geen vergunningen meer worden verleend). De Afdeling bevestigde allereerst dat de Rotterdamse gemeenteraad bij het vaststellen van de Huisvestingsverordening diende aan te tonen dat de schaarste aan goedkope woonruimte zodanig was en tot zulke onevenwichtige en onrechtvaardige effecten leidde dan wel dreigde te leiden dat het noodzakelijk was ter bestrijding van die effecten ook in te grijpen in de duurdere woonruimtevoorraad, voor het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam.
De gemeente betoogde dat er in zijn algemeenheid sprake was van schaarste aan woonruimte in Rotterdam. Daarbij verwees de gemeente naar een rapportage die ten grondslag zou zijn gelegd aan een eerdere versie van de Huisvestingsverordening. De Afdeling oordeelde dat het feit dat de gemeente het betreffende rapport niet kenbaar aan de (nieuwe) Huisvestingsverordening ten grondslag heeft gelegd, niet betekende dat het rapport niet alsnog kon dienen als onderbouwing voor de gebruikmaking van de in de Huisvestingswet neergelegde bevoegdheid tot het instellen van de Huisvestingsverordening.
Echter bleek óók uit dit rapport niet dat sprake was van schaarste aan goedkope woonruimte buiten de gereguleerde huursector en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot woningvorming, met vergunningplicht rechtvaardigde. Daarbij overwoog de Afdeling tevens dat de regels uit de Huisvestingsverordening inbreuk maakte op het eigendomsrecht van particuliere huizenbezitters. Dit betekende uiteindelijk dat de bepalingen uit de Huisvestingsverordening buiten toepassing dienden te worden gelaten, en dat de gemeente Rotterdam geen vergunningplicht voor de woningvorming kon tegenwerpen aan de woningeigenaar in deze zaak.
Rechtbank Rotterdam, 14 maart 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:1764[15]
De gemeente Rotterdam bleek van deze zaak nog niet (voldoende) te hebben geleerd. Op 14 maart 2022 oordeelde de bestuursrechter van de rechtbank Rotterdam namelijk wederom dat de gemeente onvoldoende had onderbouwd dat sprake was en is van dusdanige schaarste van woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die een maatregel als vergunningsplicht bij omzetting van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte binnen de gehele gemeente rechtvaardigde. Omdat het instellen van een vergunningplicht inbreuk maakt op het eigendomsrecht van een woningeigenaar, is een dergelijke onderbouwing wel nodig naar het oordeel van de rechtbank.
De rechtbank benadrukte daarbij dat het ging om een grote gemeente, waarbij aanzienlijke verschillen per wijk kunnen voorkomen. Daarom kon niet worden volstaan met de vaststelling dat in de gemeente Rotterdam in zijn geheel bezien sprake is van schaarste zonder dat daarbij wordt aangegeven hoe dit per wijk of een deelgebied is. Alleen wanneer wordt aangetoond dat in alle wijken en deelgebieden sprake is van schaarste, kan de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening een vergunningsplicht voor de gehele gemeente Rotterdam opleggen. In de toelichting op de Huisvestingsverordening werd de schaarste niet per wijk toegelicht, maar ook uit het rapport waar de gemeente naar verwees bleek niet in welke wijken sprake was van schaarste en welke type woonruimte dit betrof. Om deze reden oordeelde de rechtbank dat het gehele hoofdstuk in de Huisvestingsverordening dat was gewijd aan de vergunning voor kamerbewoning buiten toepassing verklaard diende te worden. De woningeigenaar die de zaak had aangespannen mocht zijn woning zonder vergunning voor kamerbewoning verhuren.
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336[16]
In de Huisvestingsverordening van de gemeente Nijmegen was bepaald dat in de gehele gemeente het verbod gold om zonder vergunning een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige wooneenheden. In de toelichting van de Huisvestingsverordening was niet opgenomen waarom een generiek verbod noodzakelijk en geschikt was voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, maar de gemeente kon in deze juridische procedure wel een rapport overleggen waar dat uit zou blijken. Volgens de Afdeling kon deze rapportage namelijk (achteraf) nog aantonen waarom de bepalingen uit de Huisvestingsverordening rechtmatig zouden zijn.
De Afdeling oordeelde vervolgens dat het niet is uitgesloten dat een generiek verbod wordt vastgesteld in een Huisvestingsverordening. Daarvoor moet onderbouwd kunnen worden dat er schaarste er is (of dreigt te ontstaan). Uit het rapport in deze zaak bleek dat de negatieve effecten van schaarste aanwezig waren tot de koopprijsgrens van € 290.000. Boven die grens konden negatieve effecten niet worden aangetoond. Omdat één van de appellanten (een woningeigenaar) een woning had met een waarde van boven die grens, moest de Huisvestingsverordening in zijn zaak buiten toepassing worden gelaten. De woningeigenaar mocht daarom de kamerverhuur in zijn woning voortzetten zonder dat daartoe een (verdere) vergunning benodigd was.
Lijn in de jurisprudentie
Hoewel deze uitspraken niet zien op de opkoopbescherming zelf, volgt uit de uitspraken wel in hoeverre motivering (van de reikwijdte van) opkoopbescherming essentieel is. Voor gemeenten is het belangrijk om deugdelijk onderbouwd te motiveren dat sprake is van schaarste aan woningen die het noodzakelijk maakt om maatregelen in te voeren en dat de invoering van de maatregelen gerechtvaardigd is. Dat deze onderbouwing deugdelijk moet zijn is blijkens de jurisprudentie zo belangrijk omdat een vergunningplicht inbreuk maakt op het eigendomsrecht van woningeigenaars.
De vraag die nu voorligt, is of gemeentes als Utrecht bij het vaststellen van hun Huisvestingsverordening wel aan het hiervoor beschreven kader hebben voldaan.
Gemeente Utrecht
De gemeente Utrecht heeft uitgebreid gebruikt gemaakt van de mogelijkheid om opkoopbescherming in te voeren. Op 10 maart 2022 is daartoe een raadsbesluit genomen.[17] Dit heeft geleid tot aanpassing van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019.[18] De opkoopbescherming geldt in de gehele gemeente Utrecht voor woningen tot een WOZ waarde van € 487.000,-.[19] Naast de drie wettelijke uitzonderingen, heeft de gemeente Utrecht ervoor gekozen nog twee uitzonderingen op de opkoopbescherming toe te voegen. De vergunning voor verhuur kan eveneens worden verleend:
I. in het geval van nieuwbouw waar afspraken zijn gemaakt over verhuur;
II. in het geval dat naar het oordeel van het college van Burgemeester en Wethouders het verhuren van de woning belangrijk is.
Op overtreding van de opkoopbescherming (het verhuren van een woning zonder vergunning) staat binnen de gemeente Utrecht een boete van maximaal € 18.500,-.
Of een opkoopbeschermingsmaatregel zoals de gemeente Utrecht heeft geformuleerd juridisch houdbaar is, is op voorhand niet uit te sluiten of te bevestigen. De motivering van de gemeente om binnen de gehele gemeente de opkoopbescherming van toepassing te verklaren is niet in de toelichting bij de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019 terug te vinden, maar blijkt wel (deels) uit de stukken die ten grondslag lagen aan het raadsbesluit.[20]
Uit deze stukken blijkt echter niet direct dat er sprake is van schaarste in alle wijken. Daarnaast blijkt dat in sommige wijken het aandeel investeerders vrij beperkt is (zoals Overvecht, Zuid, en Vleuten-de Meern, waar in 2021 respectievelijk 7-8% van de woningen in eigendom is van investeerders), en dat er verschillende wijken zijn die juist weinig investeerders aantrekken (zoals Leidsche Rijn, Zuid, en Vleuten-de Meern, waar in 2020 respectievelijk 6%, 9% en 4% van de woningen werden gekocht door investeerders).[21] Hoe de gemeente tot de conclusie komt dat óók in deze wijken opkoopbescherming noodzakelijk is, is onduidelijk. Het lijkt erop dat de onderzoeksrapportages die ten grondslag liggen aan het raadsbesluit (maar niet in de toelichting van de Huisvestingsverordening worden benoemd) niet dragend zijn voor de conclusie dat in deze wijken opkoopbescherming noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
Zoals blijkt uit de hierboven aangehaalde jurisprudentie, is het niet ondenkbaar dat de Huisvestingsverordening van de gemeente Utrecht (in ieder geval met betrekking tot aanwijzing van deze wijken in het beschermingsgebied) buiten toepassing verklaard kan worden. Het wachten is op de eerste rechterlijke uitspraak. .
Deze publicatie verscheen eerder op Vastgoedjournaal.nl
Voetnoten
[1] https://avvr.nl/actueel/artikelen/biedt-de-wet-opkoopbescherming-en-tijdelijke-verhuur-in-tijden-van-krapte-op-de-woning-markt-een-oplossing-deel-2-tijdelijke-verhuur
[2] Vervallen van de verruiming van mogelijkheden voor tijdelijke huurovereenkomsten (35.951) - Eerste Kamer der Staten-Generaal
[3] https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20210706/wijziging_woningwet_aanvaard
[4] https://www.trouw.nl/economie/tijdelijk-contract-tast-zekerheid-van-huurder-aan-pvda-en-christenunie-willen-ervan-af~b77769c9/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F
[5] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-36195-1.html
[6] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-36195-2.html
[7] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-36195-3.html
[8] Voorstel van wet van de leden Nijboer en Grinwis tot wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek in verband met het afschaffen van tijdelijke huurcontracten voor zelfstandige woonruimten (Wet vaste huurcontracten) | Tweede Kamer der Staten-Generaal
[9] https://wetten.overheid.nl/BWBR0035303/2022-01-01
[10] Artikel 51 Huisvestingswet 2014
[11] https://vng.nl/nieuws/model-huisvestingsverordening-opkoopbescherming-toegevoegd
[12] https://www.pararius.nl/nieuws/landelijke-huurprijs-vrije-sector-daalt
[13] https://www.amsterdam.nl/nieuws/nieuwsoverzicht/forse-boetes-illegale-verhuur/
[14] https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RVS:2020:1157
[15] https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBROT:2022:1764
[16] https://www.raadvanstate.nl/@125797/202001468-1-a3/
[17] Raadsbesluit Wijziging Huisvestingsverordening regio Utrecht 2019, gemeente Utrecht invoering opkoopbescherming (17032022)
[18] https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR624556
[19] https://www.utrecht.nl/wonen-en-leven/wonen/
[20] ‘Achtergrond en onderbouwing Opkoopbescherming (paragraaf 3.4 Huisvestingsverordening)’, bijlage bij het raadsvoorstel van maart 2022
[21] ‘Investeerders in de gemeente Utrecht’, onderzoek van het Kadaster d.d. 15 december 2021
Lees meer over:
