De Crisis- en Herstelwet (Chw) is ingegeven als instrument ter stimulering van de economie in crisistijden, met name de bouwsector. De wet komt tegemoet aan de klacht dat economische schade wordt geleden door trage en lange planologische procedures. Om die procedures te vereenvoudigen en bespoedigen, geeft de Chw een aantal mogelijkheden. De procedurele vereenvoudigingen zijn opgenomen in hoofdstuk 1, afdeling 2 Chw.
Indien een bestemmingsplan wordt vastgesteld wat de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied mogelijk maakt of dat betrekking heeft op de herstructurering van woon- en werkgebieden, dan is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing in de beroepprocedure tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, het planbesluit. Dat blijkt uit artikel 1 lid 1 eerste lid onder A in combinatie met categorie 3 onder 3.1 van bijlage I bij de Chw. Volgens de aanhef van afdeling 2 is deze niet van toepassing in de zienswijzefase, voorafgaand aan het planbesluit.
Veel bestemmingsplannen voor nieuwbouwgebieden voldoen aan de bovenstaande omschrijving. Ook bestemmingsplanherzieningen in bestaande wijken kunnen onder de werking van deze omschrijving vallen.
Beperkingen beroepsrecht
De toepasselijkheid van afdeling 2 heeft gevolgen voor de omvang van het beroep dat tegen het bestemmingsplan kan worden ingediend. Het beroepsrecht wordt onder meer op de volgende onderdelen beperkt:
•een publiekrechtelijke rechtspersoon die niet behoort tot de centrale overheid, kan geen beroep instellen tegen het planbesluit. Denk daarbij aan een naburige gemeente die het niet eens is met bepaalde planvorming. Deze gemeente kan wel zienswijzen indienen, maar kan geen beroep tegen het planbesluit instellen;
•het beroep wordt door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State versneld behandeld met toepassing van afdeling 8.2.3 van de Algemene Wet Bestuursrecht, Awb;
•het beroep wordt niet ontvankelijk verklaard indien het niet mede de gronden bevat waarop het beroep betrekking heeft. Het indienen van een zogenaamd pro forma beroepschrift is daardoor niet meer mogelijk;
•er geldt een relativiteitseis. Dat betekent dat het bestemmingsplan niet wordt vernietigd wegens strijd met geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen, indien deze kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van diegene die zich erop beroept. Voor bestemmingsplannen betekent dit dat appellanten alleen die gronden tegen een bestemmingsplan kunnen aanvoeren, waarbij zij zelf een eigen belang hebben. Zo zal het niet in de rede liggen dat een bestemmingsplan wordt vernietigd omdat het voorziet in te weinig parkeergelegenheid als de appellant zelf daar niet direct een belang bij heeft. Ook zal het lastig worden om een bestemmingsplan te laten vernietigen wegens onrechtmatige staatssteun of omdat niet is vast komen te staan dat de maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan voldoende gewaarborgd is. Dat zijn doorgaans regels die niet strekken ter bescherming van de belangen van appellanten.
Afdeling 2 in de voorlopige voorziening?
De vraag is of de beperkingen van afdeling 2 ook gelden in de voorlopige voorzieningprocedure waarin vooruitlopend op d uitspraak in beroep om schorsing van het bestemmingsplan wordt verzocht.
In een uitspraak van 2 maart 2011, LJN: BP 7116 oordeelt de voorzitter dat de vraag of de gronden die verzoekers naar voren brengen, gelet op artikel 1.9 (afdeling 2) Chw zouden kunnen leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan, zich niet leent voor beantwoording in de onderhavige voorlopige voorzieningprocedure en in de bodemprocedure zal moeten worden beantwoord. In deze zaak kwam de voorzitter derhalve niet toe aan het verweer dat het relativiteitsbeginsel van toepassing is. Kennelijk achtte de voorzitter het in dat geval niet mogelijk om de beroepsgronden van appellanten feitelijk te toetsen aan artikel 1:9 Chw.
Een dag later, op 3 maart 2011 (LJN: BP 7118), doet de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak waarin op meerdere door verzoekers aangevoerde gronden wel wordt geoordeeld, dat gelet op het bepaalde in artikel 1.9 Chw, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de aangevoerde gronden er niet toe kunnen leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd, zie nummers 2.4.2 en 2.5.1 in die uitspraak. Hier worden de in de voorlopige voorziening aangevoerde gronden dus al wel getoetst aan artikel 1:9 Chw.
Het is moeilijk vast wanneer in een voorlopige voorziening wel en wanneer niet wordt getoetst aan 1:9 Chw. Wel is naar mijn mening de voorzieningenrechter bevoegd om de gronden te toetsen. Immers, niet valt in te zien waarom de voorzieningenrechter een bestemmingsplan schorst op gronden waarvan op voorhand voldoende aannemelijk is, dat deze in de bodemprocedure niet tot vernietiging kunnen leiden omdat het relativiteitsbeginsel aan inhoudelijke behandeling van deze gronden in de weg staat. Met andere woorden: als in de voorlopige voorziening voorshands voldoende aannemelijk wordt dat verzoeker geen eigen belang heeft bij de door hem aangevoerde gronden, dan zal dat in de bodemprocedure waarschijnlijk niet anders zijn. Bij mijn weten is er ook geen rechtsregel die de omvang van de rechtmatigheidstoets van de voorzieningenrechter beperkt ten opzichte van die in de bodemprocedure. De beperking van de toepasselijkheid van afdeling 2 zal met name daarin gelegen zijn, dat in de voorlopige voorzieningprocedure onvoldoende gelegenheid is om de gestelde feiten te toetsen aan de regels, bijvoorbeeld artikel 1:9 Chw of bijlage I van de Chw, categorie 3, onder 3.1.
Chw vermelden in rechtsmiddelenclausule?
Bij de bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zal de rechtsmiddelenclausule mijns inziens de mededeling moeten bevatten dat afdeling 2 van hoofdstuk 1 Chw in beroep van toepassing zal zijn. Zie in die zin de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2011, LJN: BP 5483. Daarin overweegt de Afdeling in een vergelijkbare situatie als volgt:
"Indien in de rechtsmiddelenverwijzing zoals in dit geval niet is vermeld dat de CHW van toepassing is en dat daarom beroepsgronden in het hoger beroepschrift moeten worden opgenomen, kan een belanghebbende, nu in de CHW wordt afgeweken van de AWB en uit een oogpunt van kenbaarheid van wettelijke bepalingen, in beginsel niet worden tegengeworpen dat hij gronden van het hoger beroep niet binnen de beroepstermijn heeft aangevoerd. Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat de belanghebbende anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van hoger beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd."
Reikwijdte van bijlage I van de Chw, categorie 3, onder 3.1
Een beperking aan het toepassingsbereik van afdeling 2 is te vinden in de uitspraak van de voorzitter van 27 januari 2011, LJN: BP 2776. Daarin was een bestemmingsplan op hoofdlijnen vastgesteld. Het betrof een globaal plan met wat betreft de woonwijk een nader uit te werken bestemming. De voorzitter oordeelt dat de Raad niet gevolgd kan worden in zijn standpunt dat het beroep van appellant gelet op de artikelen 1.6 en 1.6a van de Crisis- & Herstelwet niet ontvankelijk is, omdat het inleidend beroepschrift geen gronden bevat en de gronden buiten de beroepstermijn zijn aangevuld. Uit artikel 1.1 eerste lid aanhef en onder A gelezen in samenhang met bijlage 1, onderdeel 1 onder 3.1 van de CHW volgt dat de artikelen 1.6 en 1.6a van toepassing zijn op besluiten die vereist zijn voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied. De voorzitter is van oordeel dat een bestemmingsplan dat eerst moet worden uitgewerkt alvorens de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied mogelijk wordt gemaakt, niet al een besluit is dat is vereist als bedoeld in artikel 1.1 eerste lid aanhef onder A van de Crisis- & Herstelwet. Om die reden zijn de beperkingen uit afdeling 2 naar het oordeel van de voorzitter niet van toepassing op een uit te werken bestemmingsplan.
Bovendien heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in zijn uitspraak van 2 maart 2011 LJN: BP 7105 onder verwijzing naar het overgangsrecht geoordeeld, dat een uitwerkingsplan dat gebaseerd is op een uitwerkingsplicht die is opgenomen in een bestemmingsplan, dat tot stand is gekomen onder de werking van de WRO (oud), geen plan is krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordering. Gelet hierop valt het uitwerkingsplan naar het oordeel van de voorzitter niet onder categorie 3.1 van bijlage 1 van de CHW en is afdeling 2 van de CHW derhalve niet van toepassing op het voorliggende besluit.
De 2 uitspraken in onderlinge samenhang brengen mijns inziens mee, dat indien wordt gekozen voor een bestemmingsplan dat moet worden uitgewerkt in combinatie met een uitwerkingsbesluit, zowel op het bestemmingsplan in hoofdlijnen als op het uitwerkingsbesluit op een ‘WRO oud’ bestemmingsplan afdeling 2 van hoofdstuk 1 Chw niet van toepassing is.
Ambtshalve toepassing Chw
De Chw hoeft mijns inziens in beroep niet uitdrukkelijk te worden ingeroepen door degene die daarbij een belang hebben, nu deze van rechtswege van toepassing is en de bestuursrechter het bestuursprocesrecht ambtshalve toepast. Toch zal het steeds noodzakelijk zijn om in beroep de discussie aan te gaan over onder meer de kwalificatie van het bestemmingsplan en de vraag of sprake is van relativiteit. Op basis daarvan wordt bepaald wie gerechtigd zijn om beroep in te stellen en welke gronden van beroep inhoudelijk worden behandeld.
