Net als in artikel 49 WRO is in artikel 6.1 Wro bepaald dat burgemeester en wethouders aan een belanghebbende planschadevergoeding kunnen toekennen, indien de vergoeding van geleden of te lijden schade niet (voldoende) door koop, onteigening of anderszins is verzekerd. De laatste situatie doet zich in de onderhavige zaak voor, naast diverse andere aspecten die eveneens ter sprake komen.
Eiseres is sinds 10 augustus 1992 eigenaar van twee kavels op de Kwakkenberg. Op 18 oktober 2001 verzoekt eiseres de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen om vergoeding van planschade ex artikel 49 WRO in verband met de door haar geleden schade als gevolg van de bepalingen van het bestemmingsplan “Kwakkenberg 1994”.
Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan “Broersveld-Kwakkenberg 1971” rustte op de noordelijke percelen de bestemming “E2V”. De gronden met deze bestemming waren bestemd voor vrijstaande eengezinshuizen in maximaal 2 woonlagen. Ingevolge het thans geldende bestemmingsplan “Kwakkenberg 1994” rust op de noordelijke percelen de bestemming “Bos” en zijn de bouwmogelijkheden op de noordelijk percelen vervallen.
Het verzoek van eiseres wordt door de gemeenteraad afgewezen en het bezwaar van eiseres wordt ongegrond verklaard. Daartegen komt eiseres in het geweer. Nadat zij maar liefst twee keer beroep heeft ingesteld bij de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) en één hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), stelt de Afdeling in de uitspraak van 23 april 2008 in zaak nr. 200705658/1 (LJN BD0330) vast dat eiseres hierdoor schade heeft geleden en dat het vervallen van de bouwmogelijkheden niet voor haar voorzienbaar was, zodat dit niet meer tussen partijen in geschil is.
Op 17 november 2010 besluit de gemeenteraad dan ook het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren, het primaire besluit van 15 oktober 2003 in te trekken en aan eiseres een schadevergoeding wegens geleden planschade toe te kennen. Dit is op dat moment de derde beslissing op bezwaar. De gemeenteraad besluit aan eisers, dan wel een eventuele rechtsopvolger, een schadevergoeding toe te kennen in de vorm van geheel of gedeeltelijk herstel van de bouwmogelijkheden op de percelen die thans zijn bestemd als “Bos” en indien compensatie niet volledig mogelijk mocht blijken vanwege omstandigheden buiten de macht van belanghebbende, alsnog een evenredige schadevergoeding in geldelijke vorm toe te kennen, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van het verzoek. De gemeenteraad besluit daarnaast het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen te verzoeken de voornoemde planologische procedure te starten. Verder heeft de gemeenteraad een vergoeding van € 2500,-- aan eiseres toegekend als vergoeding voor redelijkerwijs gemaakte kosten van deskundige bijstand.
Ook met deze beslissing op bezwaar is eiseres het oneens en zij stelt opnieuw beroep in bij de rechtbank. Daarop stelt de rechtbank vast dat het besluit gebreken bevat, waarna de gemeenteraad bij tussenuitspraak van 13 oktober 2011 in de gelegenheid wordt gesteld binnen zes weken de genoemde gebreken te herstellen. In de tussenuitspraak is onder meer het volgende vermeld.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de gemeenteraad bij de beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding uitgegaan is van een verkeerde peildatum overweegt de rechtbank als volgt.
Door eiseres is gesteld dat de gemeenteraad had dienen uit te gaan van de datum van de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2001 in zaak nr. 200002906/1/R3 (niet gepubliceerd). In deze uitspraak is het beroep van eiseres tegen het besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (GS) van 5 september 1995, om goedkeuring te onthouden aan de bestemming “Woondoeleinden uitwerking”, op andere percelen in eigendom van eiseres, gelegen naast de noordelijke percelen, ongegrond verklaard. Voor eiseres is op dat moment vast komen te staan dat de door de gemeenteraad voorgestane ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden op deze andere percelen geen compensatie boden voor de weggevallen bouwmogelijkheden op de noordelijke percelen en daarom is eiseres van mening dat de peildatum in de voorliggende procedure ligt op 19 september 2001.
De rechtbank stelt vast dat het verzoek van eiseres om planschadevergoeding in de voorliggende procedure is gericht op het vervallen van de bouwmogelijkheden op de noordelijke percelen, zodat bij de beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding uitgegaan dient te worden van de planologische verandering met betrekking tot die percelen en niet met betrekking tot de aangrenzende percelen. De rechtbank overweegt voorts dat vanaf 2003 vaste rechtspraak van de Afdeling is dat bij de beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding als bedoeld in artikel 49 WRO als peildatum heeft te gelden het moment van inwerkingtreding van het beweerdelijk schadeveroorzakend besluit, in dit geval het bestemmingsplan “Kwakkenberg 1994”, zie onder andere de uitspraken van de Afdeling van 15 januari 2003 in zaak nr. 200200065/1 (LJN AF2905) en zaak nr. 200200342/1 (LJN AF2900), en niet de datum van het onherroepelijk worden van dat besluit. De stelling van eiseres dat deze vaste rechtspraak in deze procedure niet van toepassing is, omdat in de betreffende uitspraken steeds sprake was van vervreemding van de in geding zijnde percelen tussen het moment van inwerkingtreding van het schadeveroorzakend besluit en het moment van onherroepelijk worden daarvan en dat dat in dit geval niet zo is, volgt de rechtbank niet. De rechtbank wijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2006 in zaak nr. 200508265/1 (LJN AX9028), waarin, net als in deze procedure, ook geen sprake is van vervreemding van de daar in geding zijnde percelen tussen het moment van inwerkingtreding en onherroepelijk worden.
Nu GS het bestemmingsplan “Kwakkenberg 1994” op 5 september 1995 gedeeltelijk hebben goedgekeurd, in ieder geval wat betreft de bestemming “Bos” op de noordelijke percelen, en het bestemmingsplan in zoverre op 7 november 1995 in werking is getreden, heeft de gemeenteraad naar het oordeel van de rechtbank de peildatum voor de beoordeling of sprake is van planschade, ten gevolge van de planologische wijziging ten aanzien van de noordelijke percelen, terecht vastgesteld op 7 november 1995.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat het vergoeden van de planschade door compensatie in natura in dit geval niet reëel is dan wel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 49 WRO compensatie in natura niet uitsluit, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat de schade anderszins is verzekerd. In geschil is of hetgeen eiseres bij het bestreden besluit is geboden afdoende is om te kunnen oordelen dat de schade in dit geval anderszins is verzekerd.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 april 2005 in zaak nr. 200406319/1 (LJN AT4747) criteria aangegeven in welke gevallen compensatie in natura, waardoor schade anderszins is verzekerd als bedoeld in artikel 49 WRO, mogelijk is en de verzoeker om een planschadevergoeding in een vergelijkbare positie gebracht wordt. Vaststaat dat de gemeenteraad bij de besluitvorming deze criteria als uitgangspunt heeft gehanteerd. De gemeenteraad heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de compensatie in natura bestaat uit het geheel of gedeeltelijk herstel van de bouwmogelijkheden op de (noordelijke) percelen die thans zijn bestemd als “Bos”, en indien compensatie niet volledig mogelijk mocht blijken vanwege omstandigheden buiten de macht van belanghebbende, alsnog een evenredige schadevergoeding in geldelijke vorm toe te kennen ten bedrage van een bepaald maximaal planschadebedrag, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van het verzoek. Gelet hierop en aangezien de gemeenteraad de procedure die moet leiden tot het geheel of gedeeltelijk herstel van de bouwmogelijkheden op de desbetreffende percelen heeft gestart, en GS, zoals ter zitting door de gemeenteraad is opgemerkt en bij gebrek aan wetenschap door eiseres is betwist, bij besluit van 30 augustus 2011 ontheffing hebben verleend van het bestemmingsplan “Kwakkenberg 1994”, ten behoeve van deze procedure, is de rechtbank van oordeel dat compensatie in natura in de voorliggende procedure reëel moet worden geacht. De omstandigheid dat eiseres thans op de betreffende percelen geen bebouwingsmogelijkheid meer wenst maakt dit niet anders.
De rechtbank is echter van oordeel dat eiseres dient te worden gevolgd in de stelling dat het bestreden besluit tot verlening van compensatie in natura in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de procedure tot definitieve vaststelling van de te vergoeden schade in het bestreden besluit onvoldoende is geconcretiseerd.
Ter zitting heeft de gemachtigde van de gemeenteraad desgevraagd, kort samengevat, betoogd dat beoogd is het volgende:
- indien de desbetreffende planherziening wordt vastgesteld zal er nadere besluitvorming plaatsvinden, waarbij door de gemeenteraad de (geldelijke) waarde van de compensatie in natura moet worden afgezet tegen het vastgestelde planschadebedrag; daarbij heeft de gemachtigde van de gemeenteraad aangegeven dat haar deskundige gevraagd zal worden daarbij van advies te dienen;
- indien de gemeenteraad uiteindelijk niet tot planherziening overgaat, is sprake van een situatie die buiten de macht van eiseres ligt, zodat eiseres in dat geval aanspraak maakt op het in het bestreden besluit vastgestelde maximale planschadebedrag;
- het woord maximaal bij het planschadebedrag duidt erop dat als de compensatie in natura niet mogelijk is, het planschadebedrag geheel wordt uitgekeerd;
- als de (geldelijke) waarde van de compensatie in natura, dat uit de nog uit te voeren taxatie volgt, lager is dan het door de gemeenteraad vastgestelde maximale planschadebedrag, zal een aanvullend geldbedrag worden betaald tot dat maximum.
De rechtbank is van oordeel dat tot de nadere concretisering behoort dat de gemeenteraad aangeeft hoe het verdere tijdspad van de te volgen planologische procedure eruit zal zien en op welke wijze de nog uit te voeren taxatie zal worden vormgegeven. Daarnaast heeft de gemeenteraad verzuimd aan te geven hoe omgegaan zal worden met de vergoeding van de wettelijke rente bij compensatie in natura. De gemeenteraad zal dienen te motiveren op welke wijze de planschade zal worden vergoed in verschillende situaties, bijvoorbeeld indien de waarde van de compensatie in natura en de wettelijke rente samen meer of minder bedragen dan het vastgestelde planschadebedrag.
De bovengenoemde aspecten zijn ten onrechte niet in het besluit opgenomen. De rechtszekerheid brengt met zich dat de gemeenteraad bij het thans bestreden besluit, dat een beslissing vormt op het verzoek om planschadevergoeding, reeds precies omschrijft op welke wijze de compensatie vorm zal krijgen, zodat nadere besluitvorming inzake het verzoek om planschadevergoeding niet meer nodig is. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit strijdig is met het beginsel van de rechtszekerheid, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
De gemeenteraad heeft, naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank, op 16 november 2011 een raadsbesluit genomen, ter herstel van de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken. Daarbij is een tijdspad van de planologische procedure ontvouwd. Daaruit blijkt onder meer dat het ontwerpbestemmingsplan Kwakkenberg 1994-5 (Woning aan de Bergweg) medio november 2011 ter visie is gelegd, waarna de gemeenteraad beoogt het bestemmingsplan in februari 2012 vast te stellen, waarna de compensatie in natura een feit zal kunnen zijn. Wat betreft de taxatie van de compensatie in natura heeft de gemeenteraad bij voornoemd raadsbesluit van 16 november 2011 bepaald dat onverwijld na de vaststelling van het voornoemde bestemmingsplan haar deskundige opdracht zal krijgen de (geldelijke) waarde van de compensatie in natura per de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan te taxeren. De gemeenteraad heeft voorts bij zijn raadsbesluit van 16 november 2011 de vergoedingswijzen van de wettelijke rente bij compensatie in natura geformuleerd.
De rechtbank stelt daarop vast dat de gemeenteraad bij voornoemd raadsbesluit van 16 november 2011 de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep tegen het bestreden besluit, gelezen in samenhang met hetgeen de gemeenteraad in zijn raadsbesluit heeft beslist, gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd, maar dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit, gelezen in samenhang met hetgeen de gemeenteraad in zijn raadsbesluit heeft beslist, geheel in stand kunnen worden gelaten.
Eiseres heeft verder verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 EVRM. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiseres gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiseres, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86, en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134). Zoals de Afdeling onder andere heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1 (LJN BG8294), acht de Afdeling, voor zaken zoals deze, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar mag duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, waarbij de in de voorgaande alinea vermelde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. In gevallen zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. Wordt de redelijke termijn overschreden dan is aannemelijk dat eiseres daardoor spanning en frustratie heeft ervaren, hetgeen behoort te leiden tot de gebruikelijke immateriële schadevergoeding van € 500 per half jaar of gedeelte daarvan.
De rechtbank stelt vast dat vanaf de ontvangst door de gemeenteraad van het bezwaarschrift van eiseres van 26 november 2003 tot en met de datum van deze uitspraak 8 jaar en 2 maanden zijn verstreken. De rechtbank heeft in de zaak zelf, noch in de opstelling van eiseres aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure bij de gemeenteraad, de rechtbank en de Afdeling tezamen meer dan 5 jaar zou mogen duren. Hieruit volgt dat sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met 3 jaar en 2 maanden. De rechtbank stelt vast dat de behandeling door de gemeenteraad van het bezwaarschrift van eiseres in totaal 2 jaar en 4 maanden heeft geduurd, waardoor reeds sprake is van een te lange behandelingsduur. De behandeling van het beroep door de rechtbank en het hoger beroep bij de Afdeling tot de datum van deze uitspraak is steeds binnen de daarvoor geldende maximale behandelingsduur gebleven. Uit het voorgaande volgt dat de gehele overschrijding van de redelijke termijn aan de gemeenteraad is toe te rekenen, hetgeen leidt tot een schadevergoeding wegens immateriële schade van zeven maal € 500, dat maakt een totaal van € 3.500,--.
Namens eiseres is verder een beroep gedaan op toepassing van artikel 2 lid 3 Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), om te komen tot een bovenforfaitaire vergoeding van de proceskosten.
De rechtbank overweegt dat de Awb en het Bpb een forfaitair systeem kennen van vergoeding van kosten van rechtsbijstand. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de kosten van rechtsbijstand worden vergoed op basis van artikel 2 lid 1 aanhef en onder a Bpb, in samenhang met de bijlage bij dit besluit. Ingevolge artikel 2 lid 3 Bpb kan in bijzondere gevallen van dit forfaitaire systeem worden afgeweken. Blijkens de Nota van Toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) gaat het om uitzonderlijke gevallen waarbij strikte toepassing van deze regeling onrechtvaardig uitpakt. Daarom is bepaald dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het besluit berekende vergoeding - overigens zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten - kan verlagen of verhogen. Benadrukt wordt dat het werkelijk om uitzonderingen gaat en als voorbeeld wordt genoemd een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van feitenmateriaal is gejaagd.
De omstandigheden die door eiseres zijn aangevoerd kan de rechtbank niet als bijzondere omstandigheden aanmerken die tot afwijking van de limitatieve en forfaitaire tarieven zouden moeten leiden. Dit mede aangezien in eerder instanties door de rechtbank en de Afdeling proceskosten aan eiseres zijn vergoed en daarbij niet tot vergoeding van bovenforfaitaire bedragen is geoordeeld.
Naschrift
Alhoewel eiseres in de onderhavige uitspraak ook nog heeft gesteld dat de hoogte van het vastgestelde planschadebedrag onjuist is en de door de gemeenteraad vastgestelde hoogte van vergoeding van de (proces)kosten te laag is, heb ik de bespreking van die aspecten achterwege gelaten, omdat de overwegingen van de rechtbank dienaangaande naar mijn mening geen herhaling behoeven.
Dat geldt uiteraard ook voor de overweging van de rechtbank betreffende de peildatum, die ook niet nieuw of bijzonder is. Waarop heb ik deze beroepsgrond dan wel behandeld? De reden daarvoor is eenvoudig, namelijk dat ik niet kan volgen waarom eiseres zou stellen dat de peildatum bijna zes jaar later ligt dan waarvan de gemeenteraad is uitgegaan. Het enige argument dat ik hiervoor kan verzinnen, is dat eiseres kennelijk denkt te kunnen onderbouwen dat de waardevermindering ten gevolge van hetzelfde schadeveroorzakende bestemmingsplan in 2001 groter is dan in 1995. De achterliggende reden daarvoor is waarschijnlijk dat het onroerend goed vanaf 1995 aanzienlijk in waarde is gestegen en dat een bestemmingsplan als het onderhavige alsdan meer schade (in euro, niet percentueel) tot gevolg heeft.
Een ander onderdeel van de uitspraak die zeker het bespreken waard is, betreft de aangeboden compensatie in natura. Alhoewel het te prijzen is dat de gemeenteraad het besluit neemt compensatie in natura aan te bieden en in dit verband conform de beslissing op bezwaar het initiatief te nemen om het bestemmingsplan “Kwakkenberg 1994” te herzien, had de gemeenteraad zich die moeite kunnen besparen. Met de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2005 in zaak nr. 200406319/1 (LJN AT4747), welke uitspraak de rechtbank nog heeft genoemd, is namelijk komen vast te staan dat een veel eenvoudiger besluit mogelijk is, waarmee het initiatief om aangeboden compensatie daadwerkelijk te verkrijgen gedurende een betrekkelijk korte termijn bij de verzoeker om planschadevergoeding kan worden gelegd, evenals de daarmee gepaard gaande kosten.
In die uitspraak is namelijk uitgemaakt dat afdoende is een besluit waarbij een verzoeker om planschadevergoeding, maar ook een eventuele rechtsopvolger onder algemene of bijzondere titel, gedurende een bepaalde tijd, van 2 jaren of eventueel langer, na het onherroepelijk worden van het te nemen besluit de mogelijkheid zal worden gegeven door middel van het indienen van een bouwaanvraag de onder het vorige planologische regime bestaande, en thans vervallen, bouwmogelijkheden alsnog te realiseren via een vrijstelling ex artikel 19 WRO en het afgeven van de benodigde bouwvergunning (thans omgevingsvergunning met afwijking ex artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo), mits:
- de verzoeker dan wel zijn rechtsopvolger gedurende een bepaalde tijd, van 3 jaar of eventueel langer, de gelegenheid zal worden geboden om van die vergunning gebruik te maken en in het besluit de toezegging zal worden opgenomen; en
- indien compensatie in natura niet mogelijk zal blijken om redenen gelegen buiten de macht van de verzoeker, dan wel zijn rechtsopvolger, alsnog zal worden overgegaan tot betaling van schadevergoeding vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de peildatum, welke schadevergoeding reeds in het besluit kan worden genoemd maar ook nog door een deskundige kan worden begroot en daarna door het bestuursorgaan bij besluit aan de verzoeker kan worden aangeboden, tegen welk besluit opnieuw bezwaar en beroep openstaat.
Zoals ik in mijn naschrift op de uitspraak van de Rechtbank Zwolle-Lelystad van 29 juni 2011 (LJN 7365) heb opgemerkt, zijn er voldoende natuurlijke personen die niet de middelen hebben dan wel de middelen vinden (bijvoorbeeld een bank of projectontwikkelaar) om de volledige bouwmogelijkheden uit een oud bestemmingsplan te benutten als daartoe het aanbod wordt gegaan. Als daartegen vanuit het bestuursorgaan dan ook niet een bezwaar bestaat, daargelaten het feit dat het alsdan wel vreemd is dat in de eerste plaats die bouwmogelijkheden zijn beperkt, dan kan het aanbod van natuurlijke compensatie gemakkelijk worden gedaan. Wordt dit aanbod geaccepteerd, dan is er geen man overboord. Wordt het aanbod afgewezen, dan kan het bestuursorgaan in ieder geval niets worden verweten en hoeft er nadien geen financiële compensatie (meer) te worden aangeboden. De verzoeker heeft dan immers de aangeboden gelegenheid ongebruikt laten passeren. Dat de gemeenteraad in de onderhavige zaak voor deze optie had moeten kiezen, blijkt nog eens uit het feit dat eiseres zelf heeft aangegeven geen gebruik te willen maken van de compensatie in natura, zodat de gemeenteraad de gemeente nochtans de kosten van de herziening van het bestemmingsplan had kunnen besparen.
