Ingevolge artikel 6.1 lid 2 aanhef en onder b Wro wordt een binnenplanse ontheffing aangemerkt als een zelfstandige oorzaak van schade. In de onderhavige uitspraak speelt de vraag of dit maakt dat bij de planvergelijking een in een bestemmingsplan opgenomen ontheffingsmogelijkheid bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing moet worden gelaten.
Verzoeker is sinds 31 mei 2002 eigenaar van het perceel met woning te Leersum. Hij heeft verzocht om een tegemoetkoming in de schade ten gevolge van de bij besluit van 11 oktober 2006 krachtens artikel 19 lid 1 WRO verleende vrijstelling van het bestemmingsplan “Rijksstraatweggebied – midden”, met gebruikmaking waarvan bouwvergunning is verleend voor het oprichten van onder meer vijftien appartementen en bijbehorende voorzieningen nabij het woonzorgcomplex “De Schermerij” aan de Rijksstraatweg in Leersum. Het appartementengebouw is gesitueerd aan de achterzijde/oostzijde van het perceel van verzoeker, bestaat uit drie bouwlagen met een kap, heeft een goothoogte van ongeveer 9 meter en een nokhoogte van ongeveer 11,30 m en is voorzien van bergingen en een parkeerterrein voor 22 auto's. De bergingen zijn gelegen op een kortste afstand tot het perceel van ongeveer 25 meter en het appartementengebouw op een kortste afstand van ongeveer 38 meter. Verzoeker stelt dat de waarde van zijn woning is verminderd ten gevolge van de realisatie van het appartementengebouw en het parkeerterrein.
Nadat burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug deskundig advies inwinnen, wordt het verzoek afgewezen. Tegen dat besluit maakt verzoeker bezwaar. Dit bezwaar wordt ongegrond verklaard. Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek hebben burgemeester en wethouders ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een planologische verslechtering. De schadebeoordelingscommissie heeft het bestemmingsplan “Rijksstraatweg – midden” alsmede de in 1995 verleende vrijstelling krachtens artikel 19 WRO voor het oprichten van het woonzorgcomplex “De Schermerij” vergeleken met het nieuwe planologische regime dat bestaat uit de bij besluit van 11 oktober 2006 krachtens artikel 19 lid 1 WRO verleende vrijstelling voor het oprichten van onder meer vijftien appartementen en bijbehorende voorzieningen bij dat woonzorgcomplex. In het kader van de maximale invulling van het bestemmingsplan heeft de schadebeoordelingscommissie geconcludeerd dat met de in artikel 32 van de planvoorschriften opgenomen ontheffing een klein gebouwtje, bijvoorbeeld een transformatorhuisje, zou kunnen worden opgericht direct achter de erfgrens van het perceel van verzoeker waardoor het zicht van verzoeker op het appartementengebouw vrijwel geheel zou zijn weggenomen. Ten aanzien van de bebouwing is volgens de schadebeoordelingscommissie dan ook geen sprake van een planologische verslechtering. Het toegestane gebruik houdt evenmin een planologische verslechtering in, aldus deze commissie.
Tegen het besluit op bezwaar stelt verzoeker beroep in bij de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank).
De rechtbank is van oordeel dat burgemeester en wethouders, anders dan verzoeker in beroep heeft betoogd, de ontheffingsmogelijkheid in artikel 32 van de planvoorschriften heeft kunnen betrekken bij de maximale invulling van het oude planologische regime, zijnde het bestemmingsplan. Dat onder vigeur van artikel 6.1 Wro, anders dan voorheen onder artikel 49 WRO, de binnenplanse ontheffing ook een zelfstandige grondslag voor schade kan zijn, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze ontheffingsmogelijkheid bij de maximale invulling van de mogelijkheden van het bestemmingsplan in vergelijking met het door de vrijstelling van 11 oktober 2006 gewijzigde planologische regime buiten beschouwing dient te blijven. De rechtbank heeft overwogen dat de mogelijkheid dat die bevoegdheid zou worden aangewend door burgemeester en wethouders er ingevolge het bestemmingsplan immers wel degelijk was en is.
Tegen deze uitspraak stelt verzoeker hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
In hoger beroep betoogt verzoeker dat de rechtbank ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd tot dit oordeel is gekomen. Hij voert aan dat wanneer een binnenplanse ontheffing een grondslag kan vormen voor een planschadeclaim als de ontheffing daadwerkelijk is verleend, dit met zich brengt dat de nog niet gebruikte binnenplanse ontheffingsmogelijkheid niet moet worden meegerekend bij de maximale invulling van het bestemmingsplan. Volgens verzoeker heeft de uitleg van de rechtbank tot gevolg dat de verlening van een binnenplanse ontheffing per definitie geen planologische verslechtering oplevert, aangezien bij de maximale invulling van het onderliggende bestemmingsplan rekening moet worden gehouden met die ontheffingsmogelijkheid. Dit kan niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever, aldus verzoeker.
Ingevolge artikel 9.1.4 lid 1 Invoeringswet Wro wordt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de WRO gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Ingevolge artikel 9.1.7 lid 1 Invoeringswet Wro wordt een binnenplanse vrijstelling als bedoeld in artikel 15 WRO gelijkgesteld met een binnenplanse ontheffing als bedoeld in artikel 3.6 lid 1 aanhef en onder c Wro. Ingevolge artikel 9.1.10 lid 2 Invoeringswet Wro wordt een besluit tot vrijstelling als bedoeld in artikel 19 leden 1 en 2 WRO gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3.10 Wro.
De Afdeling overweegt dat op het verzoek van verzoeker om een tegemoetkoming in planschade de Wro van toepassing is. Ingevolge artikel 6.1 lid 2 aanhef en onder a Wro, voor zover hier van belang, is een oorzaak van schade een bepaling van een bestemmingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6 lid 1 Wro. Artikel 3.6 lid 1 Wro heeft onder meer betrekking op een binnenplanse ontheffing. Het aanmerken van een binnenplanse ontheffing in artikel 6.1 lid 2 aanhef en onder b Wro als een zelfstandige oorzaak van schade dient naar het oordeel van de Afdeling tot gevolg te hebben, dat bij de planvergelijking een in een bestemmingsplan opgenomen ontheffingsmogelijkheid bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing wordt gelaten. Een ander oordeel zou tot de ongewenste situatie leiden dat de planologische vergelijking nimmer tot een planologische verslechtering kan leiden. Het schadeveroorzakende plan, de verlening van de binnenplanse vrijstelling, valt dan immers weg tegen de maximale invulling van het daaraan voorafgaande plan waarin de mogelijkheid van een binnenplanse vrijstelling is opgenomen. Het buiten beschouwing laten van ontheffingsmogelijkheden in de planvergelijking dient niet beperkt te worden tot het schadeveroorzakende plan, maar dient ook te geschieden bij de vaststelling van de mogelijkheden die het daaraan voorafgaande plan bood. Het wel rekening houden met niet benutte ontheffingsmogelijkheden in de planvergelijking aan de zijde van het oude plan zou tot een onjuiste vaststelling van door elkaar opvolgende plannen veroorzaakte schade leiden. Er is geen aanleiding hierover anders te oordelen als, zoals in dit geval, zowel het oude als nieuwe planologisch regime onder de oude WRO tot stand zijn gekomen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat uit het hiervoor weergegeven overgangsrecht volgt dat de onder de WRO tot stand gekomen bestemmingsplannen, binnenplanse vrijstellingen alsmede de vrijstellingen als bedoeld in artikel 19 leden 1 en 2 WRO worden gelijkgesteld aan de bestemmingsplannen en ontheffingen die tot stand zijn gekomen onder de Wro. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is de Afdeling derhalve van oordeel dat burgemeester en wethouders de ontheffingsmogelijkheid in artikel 32 van de planvoorschriften ten onrechte heeft betrokken bij de maximale invulling van het bestemmingsplan.
Naschrift
Over deze uitspraak valt weinig anders te zeggen dan dat de uitspraak van de Afdeling recht doet aan het systeem van de Wro en de Invoeringswet Wro.
