Indien een nadeelcompensatieregeling in het leven is geroepen, dan volgt veelal uit de tekst daarvan in welke gevallen om nadeelcompensatie kan worden gevraagd. Als dan ook op een nadeelcompensatieregeling een beroep wordt gedaan, dan is het raadzaam eerst te beoordelen of de beweerdelijk geleden schade wel onder de dekking van de regeling valt, waarbij ook de toelichting een belangrijke rol kan spelen.
Een eigenaar van een winkelruimte te Nijmegen doet een verzoek om nadeelcompensatie, onder verwijzing naar de Nadeelcompensatieverordening gemeente Nijmegen 1999, en stelt dat zijn winkelruimte door de afsluiting van de voetgangerspassage door het gemeentehuis minder goed bereikbaar is en dat dit tot een waardedaling van het pand heeft geleid.
Ingevolge artikel 2 lid 1 van deze verordening kennen burgemeester en wethouders van Nijmegen op verzoek van degene die nadeel heeft geleden als gevolg van de feitelijke uitvoering van infrastructurele werken door of in opdracht van de gemeente Nijmegen, nadeelcompensatie toe naar billijkheid, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijner laste behoort te blijven en voor zover vergoeding van het nadeel niet anderszins verzekerd is. In artikel 1 aanhef en onder b van de desbetreffende verordening is bepaald dat onder infrastructurele werken verstaan: de door of in opdracht van de gemeente Nijmegen uit te voeren infrastructurele werken van substantiële omvang en duur en andere werken en maatregelen van substantiële omvang en duur in het publieke belang.
Burgemeester en wethouders wijzen het verzoek af, omdat, voor zover thans van belang, de afsluiting van de voetgangerspassage verband houdt met de interne verbouwing en herinrichting van het gemeentehuis en dat een nadeel als gevolg van deze verbouwing en herinrichting niet onder het bereik van de verordening valt. De eigenaar maakt bezwaar, maar dit wordt ongegrond verklaard, evenals het beroep van de eigenaar bij de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank).
In hoger beroep betoogt de eigenaar dat de rechtbank, door onder verwijzing naar de toelichting bij de verordening te overwegen dat burgemeester en wethouders zich terecht op dat standpunt hebben gesteld, heeft miskend dat de afsluiting van de voetgangerspassage onder de categorie van andere werken of maatregelen, als bedoeld in artikel 1 aanhef en onder b van de verordening, valt.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gaat hier niet in mee. Indien de tekst van een voorschrift niet zonder meer duidelijk is, zoals in de onderhavige zaak het geval is, kan, in bepaalde gevallen, de toelichting op dat voorschrift verheldering bieden. In dit geval is in de toelichting van de verordening vermeld dat de verordening uitsluitend ziet op de feitelijke uitvoering van werkzaamheden van substantiële omvang en duur door of in opdracht van de gemeente Nijmegen met betrekking tot de infrastructuur in Nijmegen. Deze toelichting geeft grond voor het oordeel dat het afsluiten van de voetgangerspassage niet onder het bereik van de verordening valt. In dit verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat het afsluiten van de passage weliswaar gevolgen voor de verkeersbewegingen van voetgangers rondom het gemeentehuis heeft, maar zelf niet is te beschouwen als de feitelijke uitvoering van werkzaamheden met betrekking tot de infrastructuur.
