Op 28 november 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een reeks van uitspraken gedaan in de hoger beroepen tegen de uitspraken van de Rechtbank Zutphen (Rb. Zutphen 30 november 2011, ECLI:NL:RBZUT:2011:BU7459) en de Rechtbank ’s-Hertogenbosch (Rb. ’s-Hertogenbosch 24 januari 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BV2168), die ik eerder heb besproken.
In die uitspraken hebben de rechtbanken – samengevat – overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 20d Tracéwet moet worden afgeleid dat die bepaling niet ziet op de criteria aan de hand waarvan verzoeken om schadevergoeding moeten worden beoordeeld, zodat daarmee niet is beoogd verzoeken om schadevergoeding, voor zover de gestelde schade het gevolg is van het Tracébesluit, niet langer te behandelen en beoordelen als verzoeken om planschade. Omdat de schadeverzoeken van eisers in die procedures dateerden van vóór inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008, dienden die verzoeken niet te worden beoordeeld aan de hand van afdeling 6.1 Wro en de hierin vervatte criteria, maar op grond van artikel 49 WRO en de op basis van deze bepaling in de jurisprudentie van de Afdeling criteria, aldus de rechtbank. Derhalve zou er geen grond bestaan voor het toepassen van het criterium dat voor vergoeding van planschade noodzakelijk is dat sprake is van overschrijding van het normaal maatschappelijk risico.
Uitspraak
De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, door bij het vaststellen van de schadevergoeding een drempel wegens het normale maatschappelijke risico te hanteren, heeft miskend dat artikel 20d van de Tracéwet hetzelfde criterium als artikel 49 WRO behelst en dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 20d van de Tracéwet niet valt af te leiden dat de wetgever met deze bepaling heeft beoogd dat op een besluit op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een tracébesluit niet langer de maatstaven voor vergoeding van planschade van overeenkomstige toepassing zijn, zoals reeds vóór inwerkingtreding van artikel 20d van de Tracéwet het geval was.
Daartoe voert de minister aan dat uit de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 20d van de Tracéwet valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade als gevolg van een tracébesluit voor rekening van de verzoeker wordt gelaten. In dit verband acht de minister van belang dat in het tracébesluit de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 van toepassing is verklaard en dat in de jurisprudentie van de Afdeling steun is te vinden voor zijn uitleg van artikel 20d van de Tracéwet.
Voor het geval, ondanks het vorenstaande, de maatstaven voor vergoeding van planschade van toepassing zijn, voert de minister voorts aan dat die maatstaven zich er, gelet artikel 6.2 Wro, sinds 1 juli 2008 niet meer tegen verzetten dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de verzoeker wordt gelaten. In dit verband acht de minister van belang dat een besluit op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de ten tijde van het nemen van dat besluit geldende regels.
De Afdeling overweegt dat uit de tekst van artikel 20d van de Tracéwet, zoals die bepaling tot 1 januari 2012 luidde, niet blijkt dat de minister bij het vaststellen van de schadevergoeding een drempel wegens het normale maatschappelijke risico mag hanteren.
In de memorie van toelichting bij het voorstel van wet houdende wijziging van de Tracéwet (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 859, nr. 3) is in paragraaf 6 onder verwijzing naar een advies van de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (hierna: de CAW) van 24 april 2003 vermeld dat de Tracéwet nog geen schadevergoedingsbepaling kent, dat het gebruikelijk is dat in een tracébesluit wordt bepaald dat een algemene of bijzondere nadeelcompensatieregeling van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat van toepassing is en dat het ontbreken van een schadevergoedingsbepaling in de praktijk tot een discussie heeft geleid over een mogelijke samenloop van bevoegdheden ter zake van het vergoeden van schade als gevolg van een tracébesluit. Omdat een tracébesluit, voor zover het strijdig met een bestemmingsplan is, ingevolge artikel 15 lid 6 Tracéwet met een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO wordt gelijkgesteld, is, volgens de CAW, de gemeenteraad op de voet van artikel 49 WRO bevoegd te beslissen op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een tracébesluit, terwijl de minister dat, op grond van een in een tracébesluit opgenomen schadevergoedingsparagraaf of op grond van een nadeelcompensatieregeling van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, evenzeer is. Vanwege het gevaar van samenloop van bevoegdheden, heeft de CAW het voorstel gedaan een voorrangsregeling in de Tracéwet op te nemen, waardoor artikel 49 WRO buiten toepassing blijft. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat dit voorstel wordt gevolgd en dat dit tot het voorgestelde artikel 20d Tracéwet heeft geleid.
Gelet op de uiteenzetting in de memorie van toelichting, heeft de wetgever onderkend dat schade als gevolg van een tracébesluit ook kan worden vergoed op de voet van artikel 49 WRO, indien een tracébesluit in strijd met een bestemmingsplan is. In die situatie had een belanghebbende ofwel onmiddellijk een verzoek om volledige schadevergoeding bij de gemeenteraad kunnen indienen, ofwel later een verzoek om aanvullende schadevergoeding bij de gemeenteraad kunnen indienen, nadat de minister een tegemoetkoming krachtens een nadeelcompensatieregeling had toegekend, op de grond dat vergoeding van de schade niet voldoende anderszins is verzekerd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 20d van de Tracéwet valt niet af te leiden dat de wetgever met deze bepaling heeft beoogd om, anticiperend op de inwerkingtreding van afdeling 6.1 Wro, van het in de jurisprudentie over artikel 49 WRO aanvaarde uitgangspunt van volledige schadevergoeding af te wijken. Onder deze omstandigheden verzet de rechtszekerheid zich ertegen om, zoals de minister doet, in artikel 20d Tracéwet in te lezen dat hij bij het vaststellen van de schadevergoeding een drempel wegens het normale maatschappelijke risico mag hanteren. Dat de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 in het tracébesluit van toepassing is verklaard, leidt niet tot een ander oordeel, omdat niet met verwijzing naar een beleidsregel van artikel 20d Tracéwet kan worden afgeweken. Ten slotte kan de verwijzing naar verscheidene uitspraken van de Afdeling over de rechtmatigheid van een tracébesluit de minister evenmin baten. In de betreffende zaken was niet aan de orde of de minister bij het vaststellen van de schadevergoeding een drempel wegens het normale maatschappelijke risico mag hanteren. Daarover is in die uitspraken geen oordeel gegeven.
Dat de regeling voor vergoeding van planschade zich er, gelet artikel 6.2 Wro, sinds 1 juli 2008 niet langer tegen verzet dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de verzoeker wordt gelaten, leidt in dit geval niet tot een ander oordeel. Daartoe is van belang dat, gelet op het vorenstaande, in artikel 20d Tracéwet slechts in zoverre van de regeling voor vergoeding van planschade is afgeweken, dat de minister bevoegd is tot het nemen van een besluit. Omdat de rechtspositie van een belanghebbende voor het overige niet anders is dan bij toepassing van de regeling voor vergoeding van planschade het geval zou zijn geweest, bestaat aanleiding voor overeenkomstige toepassing van het overgangsrecht, bedoeld in artikel 9.1.18 Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening.
Omdat de aanvraag in de periode tussen 1 september 2005 en 1 september 2010 is ingediend en het tracébesluit, voor zover thans van belang, vóór 1 september 2005 onherroepelijk is geworden, brengt overeenkomstige toepassing van artikel 9.1.18 Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening met zich dat de oude maatstaven voor vergoeding van planschade op de aanvraag van toepassing zijn.
Naschrift
In mijn naschriften op voormelde uitspraken van de Rechtbank Zutphen (Rb. Zutphen 30 november 2011, ECLI:NL:RBZUT:2011:BU7459) en de Rechtbank ’s-Hertogenbosch (Rb. ’s-Hertogenbosch 24 januari 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BV2168) heb ik opgemerkt dat de Afdeling op 30 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU6375) een uitspraak heeft gedaan waarin terloops is vermeld dat artikel 20d Tracéwet een nadeelcompensatieregeling bevat.
Ik heb daarbij opgemerkt dat dit geen betekenis hoeft te hebben, doch ook zou kunnen betekenen dat de Afdeling meent dat een verzoek om schadevergoeding ex artikel 20d Tracéwet helemaal niet moet worden beoordeeld op grond van artikel 49 WRO en er wel grond bestaat voor het toepassen van het criterium dat voor vergoeding van schade noodzakelijk is dat sprake is van overschrijding van het normaal maatschappelijk risico.
Ik heb daarbij ook opgemerkt dat artikel 49 WRO is komen te vervallen met de inwerkingtreding van de Wro, in het bijzonder artikel 6.1 Wro e.v., en dat hiervoor weliswaar geen juridische onderbouwing is, maar gesteld zou kunnen worden dat als met artikel 20d Tracéwet aansluiting wordt gezocht met de planschaderegeling, thans artikel 6.1 Wro e.v. de beoordelingsmaatstaf bevat. Aangezien in artikel 6.2 lid 1 Wro is bepaald dat voor vergoeding van schade noodzakelijk is dat sprake overschrijding van het normaal maatschappelijk risico, zou dat ook kunnen gelden voor artikel 20d Tracéwet.
De Afdeling heeft aan deze discussie een einde gemaakt en vastgesteld dat artikel 20d Tracéwet een planschaderegeling betreft, waarop het criterium van het normaal maatschappelijk risico van toepassing kan zijn afhankelijk van de datum waarop het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden en het verzoek om schadevergoeding is ingediend.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4384
